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“规范性文件”的法律效力如何？

　　一、“规范性文件”的法律界定

　　在法律层面上来说，规范性文件的适用范围通常被界定为广义和狭义两个方面：1）广义性界定，从广义上来说，规范性文件是指：政府机构为了执行有关的法律、法规、规章、政策而在法定权限内所制定的，除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施；2）狭义性界定，而从狭义上来说，规范性文件是指：没有行政立法权的行政机关为了执行法律、法规、规章、政策在法定权限内制定具有普遍约束力的决定、命令及行政措施。两者之间的区分主要，是在文件制定内容范围上存在差别，目前一般采用狭义性定义来对规范性文件的内容范围做法律界定[1]。

　　二、“规范性文件”的基本特征

　　（一）行政性特征

　　各级组织机关制定规范性文件的目的，主要是为国家法律法规在全社会中，得到普及并贯彻执行提供指定性保障。因此其有着鲜明的行政性特征，主要表现在以下几个方面：1）内容的行政性，规范性文件从颁布一直到执行，其将会使行政事务管理及与其相关联的一些事项得到规范。因此，其内容中必然对参与行政事务管理人员在权利和义务上做一番规定，并为其开展工作提供指导方法和命令；2）主体的行政性，从其定义来看，规范性文件从发布到执行与政府机关密切相关，对其执行也可以说是完成了政府机关的命令和要求，这是受文件执行者对文件发布者的从属性关系所决定的；3）目的的行政性，政府机关发布规范性文件的目的，就是为了推广实施国家政策方针和法律法规，行政性指令在其中将发挥主导性作用。

　　（二）规范性特征

　　基于规范性文件所具备的行政性特征，其将为人们的行为提供标准和模式。其所具备的法律效力也将使其能够长期有效，并获得政府机关的强制保障。在此影响下，规范性文件将拥有与行政立法相同的法律效力，任何一个行政主体，无论是个人还是组织，违反规范性文件都将受到法律方面的制裁。特别是当规范性文件用作对法律和规章制度的解释时，其在效力上有着与所解释法律和规章制度相差无几的地位，可以将其引用来对行政主体的行为作出规范。但若规范性文件与法律、政策规定出现相冲突的情况，应以法律、政策规定为基本判断标准。

　　（三）广泛性和等级性特征

　　规范性文件的制定主体是各级政府机关，从层级上来讲，从国务院、国务院所管辖各部委和部门，到省一级政府机关及其所管辖各厅，再到市一级政府机关及其所管辖各局，乃至乡镇级政府机关及其所管辖各科，都拥有发布规范性文件的权力。据统计，全国具备制定和发布规范性文件的行政机关达到5万余个，且遍布全国各地，呈现出了十分广泛的分布性特征。同时，这些行政机关均有着严格的上下级关系，相互之间有着不同的分工，且下级所发布的文件必须与上级文件达到一致，因此除了广泛性之外，其也表现出了十分严密的等级性特征[2]。

　　三、“规范性文件”的法律效力

　　（一）法律依据性效力

　　规范性文件本身存在着一定的法律效力，因此其在法律判决中，理应可以成为法院裁判的依据。但由于我国的《行政诉讼法》在第五十二和五十三条中明确规定：法院在判决时只能依照成型的法律法规，和经过确认能够作为参照的规章制度为直接依据，其中不包括规范性文件，因此目前规范性文件只能以间接依据的方式，在法院判决中得到引用。而从实际法律效力来看，规范性文件是一种抽象性的行政规范，其与其他行政规范在确定性、约束性和执行性上有着和高的相似度。其表现如下：1）确定性体现在规范性文件在发布后，未经讨论和表决是不得随意修改的，且其在内容上必须要对每一条工作规范作出准确定义，不得出现含糊不清的情况；2）约束性体现在规范性文件中的内容，对于下一级政府机关、组织有着较强的限制和约束力。其在执行过程中必须要按照文件内容规范性的开展工作，不得按照自己的工作方式随意修改内容规定；3）执行性则指的是规范性文件在颁布之后，各级政府机关单位和组织要立即按照其内容要求来看展工作，不能拖延，更不能不执行而导致其成为一纸空文。

　　（二）法律补充性效力

　　规范性文件可以满足行政管理复杂化和现实生活动态多变的要求，弥补法律的漏洞。因为法律不可能将所有社会现象包含在内，作为一种被人们所制定出的一项基本社会规范，法律只能对广泛的、典型的社会现象做出大体上的概括。而对于细致的社会行为很多时候只能通过颁布规范性文件加以解决。因此可以看出：规范性文件能够在很大程度上起到对现有法律的补充效力，这一点体现在以下几个方面：1）做为具备高度抽象性质的行政行为，规范性文件可以从灵活性和及时性方面，来弥补其相对应法律中在实际执行性方面的缺陷，从而使这一过程中所产生的法律真空得到填充，在此影响下，法律执行过程中的效率将得到充分提升，在这一过程中所出现的问题也将得到有效解决；2）同时，规范性文件还能使法律在内容上得到充分细化，这可以使静态化的法律在内容上具备更强的表现力。各项法律法规在使用方式和使用地点上，也将因此而变得更加明确。这可以保证法律能更好地应对复杂多变的社会态势，从而使其能更有效的应对和控制不同的社会关系，其将发挥出更强的实际应用性[3]。   　　（三）行政等级性效力

　　由于我国的行政机关相互之间存在着严密的等级隶属关系，因此，各等级行政机关所制定出的规范性文件，在效力存在着很大不同，体现在以下几点：1）各级行政机关均享有规范性文件的制定权，但我国最高等级的行政机关―国务院在规范性文件的权威性上享有最高地位，因此其可以被看做是规范性文件法规的制定主体。因此，相对于地方政府所颁布的规范性文件来说，国务院颁布的规范性文件具备最高的执行效力，甚至高于某些地方性法律法?；2）而对于国务院之下，在省一级、二级城市和经济特区等级的政府机关来说，其在规范性文件的制定上的等级效力，主要通过对规章的制定来得到体现。规章文件在效力上，相比于国务院所制定出的法律性文件要低，但高于基层政府机关所制定出的行政性规范规范；3）对于普通地级市、区、县、乡、镇级别的政府机构来说，其所制定出的规范性文件不具备法律和规章效力，且其内容必须要与上级文件内容相适应，否则文件无效。其本身的权威性则主要通过机关机构的层级高低来形成。

　　（四）行政规范性效力

　　由于规范性文件本身具备很强的约束力，因此，其在实际应用中可以进一步使政府机关，在日常工作行为上变得更加符合法律法规的要求和规定。这体现在以下几点：1）利用规范性文件，政府机关在内外部管理上将具备更多的依据，且由于其不得随意更改和撤销，所以其所具备的行政性和法律性功能可以保持长期有效。在此影响下，政府机关在运行机制和人员管理上将得到进一步的健全，并将在各级政府机关形成严格守法的优良工作作风，其在时间持续性上也能得到充分保障；2）同时，作为政府机关行政管理不可缺少的一部分，规范性文件在运用到实践中，能够使政府机关的管理方式变得更加人性化、实用化，使其以往的管理问题得到有效的改正和弥补。这将更利于民众的基本权利得到在法律和行政上的双重保护，并促进其在运行过程中得到更有效的监督，以此为基础，我国政府机关的日常工作方式将具备更多法治化特征，这也将为我国的法治社会建设奠定有利基础。

　　（五）行政复议性效力

　　我国的《行政复议法》中有明确规定，任何公民、法人或其他组织和个人，对行政机关所做出的行政行为有异议，或认为其不符合法律规定的，可以参照与行政行为相对应的规范性文件，到法院或上一级行政机关申请行政复议。由此可以看出：1）规范性文件具有对行政行为的监督审查权，能够及时使错误行政行为得到纠正。这是因为行政权本身来源于法律，其任何行为都必须处于法律的框架之内。特别是对于涉及到剥夺公民权利、规定公民职责的行政事项，必须首先要有参考依据才能开展和进行。例如：若需要对公民进行行政处罚，政府机关必须要参照《行政处罚法》所规定的条例来开展。若没有得到明确的法律依据或授权，行政处罚权将不得随意使用；2）同时，行政行为的正当性，也是保证权力不会得到滥用的基本要求。特别由于我国受两千多年封建专制统治的影响，“民轻官重”的思想在社会中还有很深的残余。这导致我国很多行政机关在行使行政权力的过程中，都存在着滥用职权、唯利是图、以权谋私的问题。这样的国情就决定了必须要将政府机关的行政权力，限定在一个严格的范围之内，确保其一切行为都只能沿着法律规定的方向来开展和进行，并随时受到民众的监督和检查，只有这样才能真正为我国法治社会的建设进程提供有力帮助[4]。

　　总结：综上所述，本文以“规范性文件”的法律界定为出发点，集中研究了其所具备的法律特征和法律效力。认为其在法律效力表现上主要通过在法律依据、法律补充、行政等级、刑侦规范、行政复议上来得到体现。希望本文的研究可以为相关人士，能够更好的了解规范性文件提供帮助，并推动规范性文件在颁布和执行过程中具备更多的法律因素。