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以下对行政案件中起诉期限的理解是否正确？

新《中华人民共和国行政诉讼法》（2015年5月1日）第四十六条对直接起诉期限的规定是：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”在《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》（2015年5月1日）中没有对此作出进一步的解释。
大多数法官在处理行政案件时，直接认为《行政诉讼法》规定的起诉期限只有六个月，直接驳回了原告的诉讼请求，从而导致当事人的权利得不到维护，不得不寻求上访渠道，给社会不安定带来了重大的消极影响。显然，法官对起诉期限法理的理解是错误的。
第四十六条第一句话是“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。这一句话有两个关键词：其一是“应当”；其二是“自知道和应当知道作出行政行为之日起六个月内”。许多法官在处理行政案件时，通常只看到第二个关键词，而没有看到第一个关键词：“应当”。“应当”是什么意思呢？假如我说“你应当在上午8点之前吃完早餐。”这是否剥夺了你在8点半吃早餐的权利呢？所以，我们认为，“应当”只是一种建议。“应当”与“必须”的涵义是完全不相同的。假如我说“你必须在上午8点之前吃完早餐。”那我就剥夺你在8点半吃完早餐的权利。《行政诉讼法》只用了“应当”一词，而没有使用“必须”一词，这是为了保护当事人的权利。但《行政诉讼法》仍然建议当事人在六个月内提起诉讼，因为如果过了这个期限，会对当事人产生一些不利，比方：具体的行政行为人可能会有工作调动等等，这样，就会给当事人搜集证据带来一些不方便。但当事人的起诉权利并没有消失。
第四十六条第二句话是“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”这一句话才真正对直接起诉期限作出了真正具体的规定。对于除不动产之外的其它案件，从行政行为作出之日起超过五年，法院就不再受理了。即使你知道和应当知道该行政行为的作出时间仍在六个月之内，法院仍然可以不再受理。法律不保护“权利的沉睡者”，五年时间你还没有起诉，许多证据可能早已经消失了，这样，法院的调查和审判就会变得非常困难。因此，我们认为，行政案件的诉讼期限是五年，而不是六个月。《行政诉讼法》建议当事人在六个月内提起诉讼，但并不剥夺当事人在六个月之后提起诉讼。
有些法官可能会说，“应当”是一个法律用语，在法律上，“应当”就等于“必须”。这显然没有道理，全国人大和最高人民法院从来没有发布任何公告，说“应当”等于“必须”。“应当”在法律条文中是一个常用词汇，但并不是一个专用词汇，法律专家显然不会让这样一个最常用的日常用语具有与常识完全不同的涵义。曾有一个基层法官引用《中华人民共和国共和国治安管理处罚法》中的一条，辩解说“间歇性的精神病人在精神正常的时候违反治安管理的，应当给予处罚”中的“应当”一词就只能理解为“必须”。这是错误的。这里的“应当”也只能理解为“应该”。至少有几种情况公安机关可以不对“间歇性的精神病人在精神正常的时候违反治安管理”的行为给予处罚：其一，未被发现的；其二，未对社会产生危害的；其三，间歇性的精神病人在精神正常的时候违反治安管理，但在被传唤和接受调查时精神病发作导致无法调查。这时，公安机关没有对间歇性精神病人进行处罚，并未渎职。如果将“应当”理解为“必须”，那公安机关的责任就太大了。因为这样的话，只要间歇性精神病人在精神正常的时候违反治安管理就必须被处罚。如果没有处罚，公安机关就渎职了。你能保证所有这一类的行为都接受了处罚吗？可见，法律制定者和立法部门在不同场合谨慎地使用“应当”和“必须”是有深意的。
在法律条款中，我们经常看到“可以”、“应当”和“必须”三个词在不同场合出现。“可以”所表示的是一种选择性，它不带倾向性，在法律上属于授权性规范；“应当”展示的也是一种选择性，但它带有倾向性，在法律上它属于引导性规范；“必须”不带有选择性，它是一种强制性和义务性规范。关于起诉期限的确定，《行政诉讼法》中使用的是“应当”一词。对于起诉期限的计算，关键就在于对“应当”一词的理解。从法律规范上看，涉及“应当”的法律条款都只是一种原则性的规定，它所体现的是立法者的一种建议或引导性指向，它符合立法者所要求的价值标准，但一般来说并不产生相应的法律后果。因此，如果当事人在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月之后才提起诉讼，并不消灭其起诉权。

　　补充：最高人民法院认为五年的起诉期限很清楚，所以没有解释。

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提问者：lijunhualijunhua　提问时间：2015-11-28 19:18:12