城管执法守则 城管执法法律依据现状的反思

1997年，经国务院批准，北京市宣武区成立了全国第一个城市管理监察大队，自此城管走上了历史的舞台。城管的出现确实在一定程度上解决了多头执法、职责交叉、重复处罚以及执法扰民等多种问题，受到了社会各界较高的评价。然而，我国城市管理综合行政执法尚处于“借法执法”的状态，至今为止没有一部全国性的《城市管理法》或者行政法规。城市管理综合行政执法实体法的依据付之阙如，造成了缺乏统一权威的法律法规作为依据，导致城管执法工作在实践中备受质疑，而且执法缺乏统一性和规范性，执法过程中的法律适用经常发生冲突。从而在一定程度上导致了立案不规范，违规调查取证、执行不当等现象的发生，直接影响了城管队员的办案质量，侵害了当事人的合法权益，损害了城管队伍文明执法的形象。因此，结合城管执法法律依据的现状，针对其所存在的问题，提出解决的办法，就成为目前需要首先解决的问题。

       一、城管执法法律依据的现状

       纵观我国相对集中行政处罚权制度的创立、试点到推行可知，其奉行的是改革现行，政策调整，立法滞后的思路，也就是摸着石头过河。到目前为止，我国还没全国通行、专门的法律法规对相对集中的行政处罚权制度进行规范。据统计，涉及城市管理综合行政执法的中央一级立法的依据包括：6部单行法律、6部行政法规、4部部委规章。例如，国务院先后下发《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》(国发〔1996〕13号)、《关于全面推进依法行政的决定》 (国发〔1999〕23号)、《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔2000〕63号)、《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号)等。其中，最直接的法律依据仅有《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定。即国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

       二、城管执法法律依据存在的问题

       《中华人民共和国行政处罚法》第16条只是一个关于相对集中行政处罚权的授权性的程序性规定，远不足以给城管综合执法提供充分的依据。城市管理综合行政执法显得有些单薄，因为这一条文所授予的权力只是对行政处罚权的集中，而这里的行政处罚并不一定是法律设定的行政处罚权的行政处罚，而很可能是下位规则设定的较为广泛的行政处罚。因此，只能借助于《行政处罚法》第16条的基本精神来解读并确定城市管理综合行政执法的合法性。实践中，我国城市管理综合行政执法主要是通过行政机关内部文件的职能划转来为城管综合执法组织提供执法依据。如果说试点阶段由于该制度还不成熟，对于在实践中是否具有可行性、是否能达到预期效果等方面还未为可知因而暂缓对相关法律规则的制定，但从国务院明确发文表示，全国范围内推行相对集中行政处罚权制度到如今己经整整七年时间，仍然没有统一、全面的法律规则出台，尚没有一部全国性的《城市管理法》或者行政法规，而且各地方也没有自己的相关地方性法规。相对集中行政处罚权是属于重要制度的变革，主要依靠政府规章进行政策性调整是不够的，也是不规范的，不足以显示一种制度的权威性与正式性。这不仅不利于相对集中行政处罚权制度的健康发展，也是造成执法过程中法律适用经常发生冲突的根本原因。

       三、城管执法法律依据的完善

       行政行为要具有法律依据，实行城市管理相对集中行政处罚权制度，必须有完整、合理的法律体系的支撑。因此建议立法部门及时制定相关的法律，比如可以制定《城市管理法》，保证城管机关执法有充分的法律依据。立法中以下问题必须有明确的规定：第一，相对集中行政处罚权的概念、性质、目的、基本原则；第二，执法主体地位及具体的机构设置、领导体制；第三，相对集中行政处罚权集中的范围；第四，相对集中行政处罚权制度的程序规则；第五，行使集中行政处罚权机关与同级其他政府职能部门的协调制度；第六，相对集中行政处罚权的法律救济制度；第七，相对集中行政处罚权的法律监督与责任追究制度。

       加快城市管理综合行政执法的立法进程，明确城市管理综合行政执法的合法性以及城市管理综合行政执法部门的法定权限范围，是完善城市管理综合行政执法的首要环节。从而确保城管执法的统一性和规范性，避免执法过程中法律适用上的冲突，从根本上解决城管“借法执法”的状态，使执法工作更加走向正规化、规范化、法制化的轨道。