“房改房”的权属认定问题探讨

房改房是特定历史时期的政策福利分房，出售对象的特定性、出售价格的非市场性、享受优惠政策的一次性与商品房的属性截然不同，判断其权属既不能简单依据出资时间和出资来源，也不能以产权登记时间，而应该从特定历史时期的背景出发，充分考虑国家政策制定的初衷，作出符合现实国情的判断.

     一、[2000]法民字第4号复函被废止后，认定“房改房”权属的法律依据

    2013年4月8日起施行的法释[2013]7号《最高人民法院关于废止部分司法解释和司法解释性质文件(第十批)的决定》，明文废止了《最高人民法院关于在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产的函的复函》（[2000]法民字第4号）这部司法解释性文件。那么废止之后，办理这种“房改房”权属认定的依据何在呢？

     为此，笔者带着疑惑上网查阅了建住房市函[1999]005号《关于唐民悦房改房产权认定问题的复函》，竟发现该复函出现在2011年2月16日住建部官网上公布的《现行有效住房和城乡建设部规章目录》中，住建部根据国务院作出的清理规章的决定在清理了部门规章后依然发布公告明确了该复函继续有效执行。随后，最高院于2011年11月23日在其官网上发布了《关于对“修改〈最高人民法院关于在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产的函的复函〉[2000]法民字第4号”建议的答复》一文，文中说“房改房是我国经济社会发展特定时期的特定产物，关于房改房的出售、产权归属等问题，极为复杂。需要在对诸如有关部门的相应规定、售房单位的具体意见和情况、房改时是否享受了双方工龄优惠、配偶中的另一方是否因分配该房屋而失去了其在本单位另行分房资格等多方面的因素综合考量后，才能做出认定。”该文明显地倾向于认同建设部之前的认定观点。之后，最高院便出台了废止司法解释（第十批）的决定，明令废止了[2000]法民字第4号复函，废止的理由是其“与现行房改政策不一致”。

    通过运用对法律的历史解释方法和最高院对网民的答复意见和废止司法解释的理由来看，对享受已故配偶工龄优惠所购“房改房”的权属认定依据，由以简单的“房款来源”作为判断标准而被以是否享受“福利政策”的标准所取代，即以原建设部在其《关于唐民悦房改房产权认定问题的复函》中作出的认定意见为目前“房改房”产权的认定依据，至此，目前此类“房改房”案件法律适用依据主要是国务院及其部委和各地方政府的政策、规章等。对于“房改房”政策的解释，最权威的当然是国家房改政策的主管部门。当然，这只是笔者简单从两部门的规范性文件出台背景的角度所作分析推导出的结论，那么使用已故配偶工龄优惠所购“房改房”认定为夫妻共同财产在理论上是否也能论证成立呢？为此，我们有必要深入了解“房改房”的概念及其法律属性，看看是否可以从中找到答案。

     三、 “房改房”的相关政策及特征

    “房改房”也称已购公房，是指根据国家现行房改政策的有关规定，单位将原公房通过优惠的形式出售给已经承租或使用该房屋的职工，职工对其享有部分产权或者全部产权的居住用房。简言之房改房就是享受国家房改优惠政策购得的公房(即公房私有化)。

    根据1994年7月18日国务院发布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号）的规定，向高收入职工家庭出售公有住房实行市场价，向中低收入职工家庭出售公有住房实行成本价，实行成本价确有困难的市(县)，可以实行标准价作为过渡，标准价房的价格低于成本价房，所以在房改初期购房时多采用标准价（优惠价）购买公房。职工按成本价或标准价购买公有住房，每个家庭只能享受一次，购房的数量必须严格按照国家和各级人民政府规定的分配住房的控制标准执行，超过标准部分一律执行市场价。

　　1、市场价房，是指职工以市场价购买的住房。产权归个人所有(完全产权)，可以依法进入市场，按照规定交纳有关税费后，收入归个人所有。

     2、成本价房，是指职工以成本价购买的住房。产权归个人所有(完全产权)，一般住用5年后可以依法进入市场，在补交土地使用权出让金和按规定交纳有关税费后，收入归个人所有。一般在1995年以后房改的，基本上是以成本价购买。

     3、标准价房，是指职工以标准价购买的住房。标准价房职工拥有部分产权，即占有权、使用权、有限的收益权和处分权，可以继承。房屋产权是单位和职工家庭共有产权，产权比例按售房当年标准价占成本价的比重确定（常见的是70%产权）

    1999年8月13日，建设部发布的《关于进一步推进现有公有住房改革的通知》规定：“对职工已按标准价购买的住房，要鼓励职工在自愿的基础上按成本价补足房价款及利息。职工按成本价补足房价款及利息后，住房产权归职工个人所有。”通过对以上“房改房”相关政策的了解，我们可以通过与商品房比较发现其特殊性：

     1、房屋出售对象的特殊性

    由国情决定，房改房在出售前原则上是由本单位职工以包括配偶在内的家庭为单位承租的公有房屋，房改的售房对象就是具有城镇常住户口的公有住房的承租人或者同住成年人和符合分配住房条件的职工个人（单身者）和已婚职工（夫妇双方），政府在售房时还必须照顾已去世配偶的权益，承认他们对社会、对家庭所做出的贡献，保证全社会的公平正义。

   2、房屋价格的特殊性

    “房改房”的价格不是单纯的市场价格，而是综合了包括夫妻双方的工龄、职级等因素后确定的，远远低于房屋的市场价格，有时相差近十倍。“房改房”针对家庭的特点一方面决定了家庭成员可以享受的房改福利待遇都可以体现在房价优惠之中，因此，另一方面也使得在此房中哪些成员使用了房改优惠成为判别其在此房中拥有产权份额的重要依据，更使得到底是哪个家庭在购买此房改房显得十分明晰。如果在申请购买时，计算房屋总价款时使用了现配偶的工龄优惠等其他折价优惠，就可以证明此房改房是出售给现家庭的；但如果使用的前配偶的工龄优惠及其他优惠，则可以证明此房屋是出售给前一个家庭的，现配偶自然在其中不享有份额。

    3、“房改房”的福利优惠政策每个家庭只能享受一次

     因为房改房福利待遇每个家庭只能享受一次，不言而喻，每个家庭成员也仅有一次享受的机会，这个政策决定了在其他家庭中作为家庭成员申请购买了房改房，享受了房改福利待遇，在重新组成新的家庭时就失去了再次享受的资格。这也从反面推断现配偶在此“房改房”中是否享有产权份额。

     四、“房改房”权属认定时应考虑的问题

    （一）判断权属应坚持与房改政策相一致的原则

由于现行房改政策规定，职工按成本价购买公有住房每个家庭只能享受一次，职工购买现有租住的公有房屋的，售房单位应根据购房职工建立住房公积金制度前的工龄予以折扣。因此权属认定应当以是否使用了权利人一方的包括工龄优惠在内的各种房改福利优惠来做基本的判断原则，享受了谁的就是谁的，不能和稀泥，简单认定为多方共有了事。如果确实是使用了现配偶的福利优惠，那么此“房改房”中就有产权份额；反之，就没有产权份额。当然，实践操作中，也可以反推，即如果主张权利者已经在前一次婚姻中享受了房改福利待遇，那么根据“房改房”每个家庭只能享受一次的政策，一般来说，就失去了在此“房改房”拥有权利的可能性。

    （二）“房改房”是补偿给死者的福利政策权益的物化财产形态

     给予职工的工龄等福利优惠购房政策，这是因为我国长期实行低工资制度，住房实行福利性实物分配制度，“房改房”是国家根据职工工龄、职务、工资、家庭人口等多种因素综合考虑后在房屋价值计算上给予职工的政策性优惠福利。相当于将多年的工资差额，一次性补发给职工。虽然该职工生前未能实际取得，但由于这种补助是其生前应享受和取得的财产或财产性权益，那么根据对《婚姻法》第十七条关于夫妻共同财产的“所得”理解，即使其生前没有实际地占有，也应视为是夫妻在婚姻关系存续期间的所得财产而在继承时纳入遗产的范围。

     有人提出过质疑，根据《物权法》第九条规定，房屋作为不动产须经登记才能取得物权，自然人死亡后不可能再将其登记为房产的权利人，因而房产就不可能成为死者的遗产。

     笔者认为：第一，“房改房”是我国特定历史时期依靠国家政策保障实施的产物，因此不能简单、机械地理解物权法的不动产登记制度，登记并不带来一个新的权利的产生，它仅就原来已经真实存在的权利，给它一个公开自己、并能合法对抗第三人的身份凭证。同时法律要适应政策，根据《民法通则》第六条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”。法律与政策不一致，在我国社会主义改革开放进程中是存在的，往往是改革政策先行，法律滞后一段时间。但是这种不适应、不一致是暂时的，通过法定程序可以修改法律，去适应不断发展的改革的新政策。司法解释也要与政策相适应，因而“与现行房改政策不一致”就需将其废止；第二，对夫妻共同财产的认定宜采“事实物权（实质物权）”的标准而不宜依据“法定物权（形式物权）”的登记原则。物权法规定的不动产登记制度，主要是为了保障交易安全，而夫妻财产作为一种事实物权不会危害公共利益和交易秩序，即使未经法定的登记公示方法表现，法律也不能排斥或拒绝保护这种权利，且在不存在交易第三人的情况下，事实物权具有对抗形式物权之效力，如婚后登记在夫妻一方名下的房产或公司股权不得对抗婚后夫妻财产共有的事实；第三，通过对房改售房时的《个人购房申请表》、《出售公有住房交易合同》、《标准价过渡成本价价格核定单》等相关材料仔细分析，从中可以发现，购房人的姓名栏填写的都是夫妻双方（当然一方没有职业没有工龄的除外），如一方死亡则注明了“已故”，在价格核定时仍然折扣了死者的工龄优惠，并没有将死者排除在购房资格之外。由此说明，房改售房不因配偶一方的死亡而受到影响，身后可以追认财产。比如1999年以后开始计算住房补贴和住房公积金，如果夫妻一方在售房前去世，但是只要符合条件，售房时仍旧可以补计和补领去世一方的住房补贴、住房公积金。人死之后还可以冒出一笔钱款并且可以转化为房产，这样的好事只有在我国社会主义初级阶段这样大的历史背景下的住房制度改革中才会出现，这就是具有中国特色的社会主义；第四，根据房改政策将死亡一方配偶生前应享受的工龄等福利优惠在其死后通过购房而转化为房屋形态，明确赋予了死者具有购买福利房的资格和优惠，既然这种工龄优惠折扣可以用房价表现，那么则可将已购公房看作是死者生前享受的这种特定的专属财产权益的形态转化，依据民法理论界和审判实务界的共识，个人财产的形态变化并不改变财产的法律性质，只不过补偿给已故职工的福利优惠政策权益需通过健在一方配偶的购买行为来得到的实现和转化；第五，司法审判实践中，已有裁判先例，并被作为典型案例收录于人民法院的相关出版物中用于指导审判实践；第六，认定享受死者福利优惠政策购买的房改房作为已故配偶的遗产符合当前社会人们的公平正义观念，能为人们所认同和接受，从而有利于优化法律关系、便捷地处理夫妻共同财产的分割和遗产继承纠纷，化解社会矛盾。