江苏淮安周总理童年读书旧址遭破坏 拆除多座百年清代及民国时期民居：就为建一个仿古街

近日，为打造“总理童年仿古街区”，江苏淮安拆除了已存在上百年的多座清代及民国时期的民居，引起热议。政府强拆珍贵古迹另作他用，已经不是新鲜事：今年8月底，黑龙江省哈尔滨市双城区7处不可移动文物被强拆；2015年底，福建戚继光兵营古迹遭强拆；2013年，福州海军名将邓家骅故居被强拆……《中华人民共和国文物保护法》明确规定文物受到国家和法律的保护，为何在此情况下，各地政府仍然能够堂而皇之地进行强拆？

当地曾为普查文物举行挂牌仪式

7年前,确切地说,是2009年3月18日,淮安市文物局发布了《关于第三次全国文物普查第一批城区(清河、青浦)不可移动文物名单的通知》。

在这份通知中,将位于周恩来总理童年读书处周边地区的三元巷民居、千霞旧书屋、西长西街清代民居、周氏祠堂、泗阳公馆、程家巷民居、义顺巷民居、人民剧场共八处建筑列入不可移动文物名单。

报道中这样写道:“2009年5月12日上午9时,我市在位于清河区漕运东路4号的千霞旧书屋前,隆重举行第三次全国文物普查不可移动文物挂牌仪式。”

此次集中实施挂牌保护的不可移动文物共有五大类117处。对于这些不可移动文物的价值,这篇报道如是写道:“它们是此次我市第三次全国文物普查中的精品,也是我市城市发展、文化演变的历史见证,具有较高的历史、艺术和科学价值……”

七年后至少六处文物惨遭拆除

环保组织“中国生物多样性保护与绿色发展基金会”(以下简称中国绿发会)副秘书长马勇告诉《法制日报》记者,时至今日,这些珍贵的历史人文遗迹被拆除的具体时间、拆除主体以及是否依法审批等都不得而知。

本案代理律师、北京兆实律师事务所绳欣辉告诉《法制日报》记者,义顺巷16号距离总理童年读书旧址不过百十米,如今的西厢房屋顶及围墙已被毁坏；另一处文物泗阳公馆则受到轻微损坏；现场遍地瓦砾,一片狼藉。

今年3月,中国绿发会在从媒体和志愿者处获知此事后,决定发起这桩环境公益诉讼。5月25日,江苏省淮安市中级人民法院正式予以立案。

市文物局曾告知不可擅自拆除

本案中,或许最大的遗憾和痛点就是,行政机关涉嫌成为侵权行为的实施者。

据中国绿发会调查,2015年10月28日,淮安市清河区人民政府发布《房屋征收决定公告》,以建设“总理童年读书处周边特色街区一期项目”工程为由,对存有义顺巷民居、泗阳公馆、西长西街清代民居等不可移动文物在内地块进行征收。

征收部门为清河区住房和城乡建设局,征收实施单位是清河区房屋征收办公室,并且成立了总理童年读书处周边地块房屋征收指挥部(以下简称房屋征收指挥部)。

征收范围为:漕运西路以北,人民路以西(不含河北西路边115号1幢楼及非住宅)。本案中所涉的顺义巷16号、泗阳公馆,以及已经于今年元月被拆除的西长西街清代民居,均在征收范围之内。

对于此次土地征收,当地的《淮安日报》曾经在2015年7月27日的一篇报道中介绍,淮安市住建局已将“总理童年读书处周边特色街区一期项目”列入2015年淮安市棚改计划项目与开发银行贷款对接项目库,贷款总额约1.5亿元。

当年11月24日,《淮安日报》再次报道了关于此处征收房屋的工作进展。该报道称,11月23日,“总理童年读书处特色街区一期项目”房屋征收工作动员会召开,清河区区委书记仲凤笔要求,指挥部全体人员要迅速投身到房屋征收工作当中,“全力以赴打赢这场房屋征收攻坚战”。

随即,硕果仅存的几处“不可移动文物”,便危在旦夕。今年1月5日,在了解到此事后,淮安市文物局向房屋征收指挥部发出《告知书》。

在这份《告知书》中,淮安市文物局明确指出:淮安市漕运西路义顺巷16号,是该市2009年公布的不可移动文物,要求房屋征收指挥部除了要保护义顺巷16号的文物安全外,对征收拆迁范围内的周恩来童年读书旧址、泗阳公馆、西长西街清代民居、时公馆等文物保护单位和文物点,一并加以保护,不可损毁,更不可擅自拆除。

然而,在时隔9个多月后,绳欣辉告诉《法制日报》记者,截至目前,仍未发现清河区文化广电新闻出版局(区文物局)、清河区人民政府对今年初被拆除的西长西街清代民居、被破坏的义顺巷民居采取调查处理措施。

行政机关侵权行为显而易见

这起非典型环境公益诉讼案,引起了环境法律专家们的广泛关注。

中国人民大学法学院教授周珂,同时也是最高人民法院环境资源司法理论研究基地主任,作为环境保护法立法修法的积极推动者之一,他曾入选“2014年度法治人物”。

在接受《法制日报》记者采访时,周珂明确指出,环保法第二条规定,人文遗迹是环境不可分割的组成部分,本案中被拆毁的不可移动文物是人文遗迹的一种。破坏不可移动文物就是破坏生态环境。据此,不可移动文物的保护同样适用环保法的有关规定。

中央民族大学法学院副教授田艳认为,文物是不可再生的文化资源。文化资源是属于全体居民所享有的资源,毁坏文物使文化资源灭失,直接损害了社会公共利益。

中国政法大学副教授马燕称,对于不可移动文物来说,无论是所有权人,还是负有监管责任的行政机关,都无权处置。本案中,相关行政机关的侵权行为显而易见。

文物公益诉讼河南已有先例

值得注意的是,这起诉讼并非是绿发会针对不可移动文物发起的首例诉讼。

去年10月16日,中国绿发会针对“河南郑州上街区峡窝镇马固村7处文物5处被拆毁”提起的诉讼,郑州市中级人民法院也予以立案受理。在这起讼案中,马固村村委会、上街区人民政府、上街区峡窝镇人民政府和郑州市上街区文化广电新闻出版局,因直接拆毁文物及不履行法定职责,被绿发会诉至法庭。

虽然此案目前尚未落槌,但一个不容忽视的事实是,今年3月29日,河南省高级人民法院环境资源审判庭正式成立。当日,在河南省高院召开的新闻发布会上,河南省高院副院长刘晓云曾专门谈到此案,并称此案是该省环境公益诉讼的破冰之案。

田艳同时告诉《法制日报》记者,今年初,《文物保护法修订草案(送审稿)》已正式出炉。在针对该送审稿召开的立法专家咨询会上,一个主流的立法思路已基本清晰,即:进一步强化政府责任、加大执法督查和违法处罚力度、明确文物保护补偿机制和公益诉讼制度等。

 
不知道是文物、为了棚户区改造……地方政府拆毁文物古迹理由百出
2015年4月，千年古村郑州名村上街区峡窝镇马固村遭到拆毁，面对列入河南省第三次全国文物普查名录郑州卷的不可移动文物，一名官员称：“政府在组织拆迁的时候不知道是文物，也没有人告知，直到拆掉了之后，农户才说是文物。”自1956年起，中国就开始了全国范围的文物普查，2007年至2011年，国务院就曾花费将近5年的时间开展第三次全国文物普查。除了国家层面的普查之外，地方也在根据需要和条件实时进行文物普查，并及时公布保护名录。公务人员不可能不知道建设所在地为文物保护单位，就算真的不清楚，也不可能没有人反映。
近年来，很多地方都掀起了大规模“旧城改造”、“新区建设”的浪潮。当文物保护与经济建设二者发生冲突时，一些地方政府总是打着为民众谋福利的旗子，倾向于经济。今年6月，位于黑龙江省哈尔滨市双城区一处棚户区改造现场内的7处不可移动文物被强拆，随后，政府部门解释到：这个事件不是蓄意为之，而是为了提高市民生活水平进行的棚户区改造。虽然此后哈尔滨政府承诺这7处被破坏不可移动文物将原址重建，但是以棚户区改造为理由强拆文物，实在有些勉强。
为五斗米折腰，大多数基层文物保护部门为巨额补偿金选择沉默
虽然《文物保护法》里规定：各级政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，将所需经费列入本级财政预算。但是，中国文物行政管理呈”倒金字塔结构“：国家级文物管理机构编制完整、人员众多、资金保障充分，但自省以下，投入逐级削减，以至于到了最基层的地方部门，就成了”无油可刮“的清水“衙门”。2014年，全国文物参观人次达到9059万，总收入为977461万元，其中，仅中央文物一方面参观人次就达2592万，收入高达209914万元，分别占占总和的将近30%和五分之一。由此看来，身兼旅游业和文物保护的双重角色，中央文物古迹格外受到重视，但是对于经济价值稍差的地方古迹来说，不管其背后的价值有多大，都难逃缺乏资金的命运。
2013年，蔚县的玉泉寺入选全国重点文物保护单位，然而,贴上“国保”标签的玉泉寺并没有得到与它地位相称的资金保护。2013年以来，该寺未得到过一次修缮，以至于寺院内墙体剥落倒塌而无人问津。据相关统计资料，2014年全国省、市、区文物业从业人数达到20831人，但资金极少的基层文物保护部门尚不足以进行文物维护，更用不谈工作人员的福利待遇。在“山穷水尽”的情况下，一旦有古迹所在地被财大气粗的开发商看重，为了得到巨额的“补偿”金，在同级睁一只眼闭一只眼下的情况下，基层文物保护部门往往选择沉默。
《文物保护法》“执行弹性最大、最缺乏约束力”，“没当回事”是地方上的普遍现象
2013年，在解释因修路而破坏了五座先秦古墓时，广州市文广新局局长陆志强称：根据《文物保护法》相关规定，大型基本建设事先必须征求文物部门的意见，但在此次城市建设过程中，无法精确定位地下埋藏文物范围，是在开挖过程中才发现新的古迹。
为保证施工安全和进度管理，在项目建设之前，都会对地下环境进行基本的探查，施工方不可能没有发现文物的存在。再者，对于多项文物古迹破坏行为，《文物保护法》只规定对相关人员“追究刑事责任”，却缺乏具体的追究程度——惩罚的空缺无疑给地方政府“大胆合理违法”留下巨大的空间。
法律执行存在着双重标准，被媒体曝光后，政府部门之前互相串气，应付舆论
国家宣传的文物重视和保护意识似乎只在百姓层面生效，文物保护相关法律似乎也只是对民众“严惩不贷”：从对地下盗墓者的严惩不贷到对破坏旅游区文物古迹游客的全方位处罚，政府部门不遗余力，希望通过此类行为给百姓留下“坚决保护文物”的印象。然而，当轮到自己时，却又遮遮掩掩，官官相护，在舆论介入，事情闹大之后，也只是象征性执法，罚款了之。在河南文物破坏被曝光之后，郑州市上街区区长翟晓宾告诉媒体，他已经要求文物部门详细调查此事，并将调查情况进行汇报，然后不了了之。
拆了又怎样？鲜见有触犯“文物保护法”而受罚的单位或被处分的官员，即使有，也不是犯罪该有的刑事处罚
今年6月，哈尔滨刘亚楼旧居、东北民主联军独立团旧址等不可移动文物建筑遭拆除破坏，紧接着，哈尔滨市纪委称严肃查处该事件，包括哈尔滨双城区区长毛臣、副区长高丽馨、副区长刘志成等11人被追责。然而追什么责？具体有什么处罚？均没有下文。
即使有处罚，也是行政层面的，鲜有与实际犯罪行为相称的刑事处罚。今年8月，正在建设中的榆林市重点项目204省道“榆靖公路”涉嫌未批先建，并至少对三处长城遗迹造成破坏影响一事被曝光。此事的处理结果是：文物部门仅对榆靖公路建设项目管理处罚款50万元，虽然榆林市纪委监察局启动问责程序，也只是对榆林市交通、文物、国土等部门20人中的大多数给予诫勉谈话，仅少数几人被处以行政记大过处分。
国外对文物古迹不仅进行未雨绸缪的保护，还对破坏遗迹的开发商开天价罚单、甚至处以重刑
相比之下，国外鲜有公职人员破坏古迹事件，对私人毁坏文物进行开发也是决不饶恕的。2015年5月，澳洲新州土地和环境法庭认定开发商哲特斯在开发过程中破坏了悉尼内西区安南戴尔马路店面遗迹，对其处以110万澳元的罚款，并永久禁止其公司开发该地点。
除了对古迹被破坏时的严惩，国外对文物未雨绸缪的保护也值得借鉴。首先，提高“犯罪成本”：埃及政府规定，对破坏神庙、古雕像等古迹以及在古迹周围建造房屋者，最高可判无期徒刑。其次，建设强大的文物保护队伍：意大利有专门的文物保护中心，根据保护工作的需要，开设有绘画、雕刻、纺织品等多个修复专业，用以培养文化保护人员，对文物进行全方位的保护。