宅基地房产对于继承有哪些问题

宅基地房屋继承问题研究

摘要：宅基地作为我国特有的一项土地制度，目前对其使用权采取的是在符合条件的人群中有限流转的制度，但是，根据我国相关法律的规定，建筑物所有权流转的，其土地使用权一并流转，这样，在宅基地使用权有限流转与宅基地上房屋所有权转移上就产生了矛盾，这值得我们关注与研究。

关键词：宅基地 继承 使用权

一、我国现行相关法律规定

宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。宅基地的所有权属于农村集体经济组织，农户对宅基地只有使用权，而无所有权。农户对宅基地上的附着物享有所有权，有买卖和租赁的权利，不受他人侵犯。房屋出卖或出租后，宅基地的使用权随之转给受让人或承租人，但宅基地所有权始终为集体所有。出卖、出租房屋后再申请宅基地的，不予批准。农户建造房屋及小庭院使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

根据我国《物权法》第一百五十二条对宅基地使用权作出规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。” 第一百五十三条规定: “宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”这里的“有关规定”主要体现在我国的《土地管理法》、《担保法》及相关的政策性文件当中。 

《土地管理法》第六十二条第一款规定: “农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第二款规定: “农村村民建住宅，应当符合乡( 镇) 土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”第四款规定: “农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第六十三条规定: “农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设; 但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。1999 年5 月6 日国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》( 国办发［1999］ 39 号) 中规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。2004 年12 月24 日国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》( 国发［2004］ 28 号) 中强调: “加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2004 年国土资源部颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》第十三条规定: “严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”另外，部分地方性的法规和规章也对我国农村宅基地使用权的流转问题作出了规定。《新疆维吾尔自治区农村宅基地管理办法》第十五条规定: 村民住宅依法转让、继承、赠与等原因造成集体土地使用权变更的，向原登记机关申请集体土地使用权变更登记，由县( 市) 人民政府换发《集体土地使用证》。《河北省农村宅基地管理办法》第十四条规定: 农村村民因继承等原因形成一户拥有两处以上宅基地的，多余的住宅应当转让。受让住宅的村民必须符合申请宅基地的条件，并依照本办法的规定办理宅基地审批手续。 

根据我国现行相关法律制度的规定，宅基地和宅基地之上所建的房屋是不同的所有权的客体，是两个分别存在的物，但客观实际中，这两个独立的物确需相互依存，宅基地是其上房屋存在的基础，而地上房屋直接体现了宅基地的价值，因此，虽然是两个独立的权利物，在实现权利的过程中又必须相互作用。我国《宪法》中明确规定了“宅基地和自留地，属于集体所有”，从上述诸多规定不难看出，我国目前对宅基地的申请、取得、转让等都进行了较为严格的限制，同时《宪法》第十三条规定“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，《继承法》亦明确“公民房屋是公民个人合法财产，可以作为遗产予以继承”。也就是说，宅基地和宅基地上所建的房屋之所有权是分离的。“所有权制度是所有制问题在物权法上的体现” ，这种分离根源于我国土地公有制的经济基础。但是，房屋作为公民合法所有的私有财产，是可以单独作为被继承人的遗产由继承人予以继承的。问题是，继承人对宅基地并不必然享有使用权，继承人在行使房屋的继承权后，取得房屋的所有权，宅基地怎么办？“家宅是最典型的人格财产，它是自由、私生活和结社自由之间的道德核心地带”。国家如果为了禁止宅基地使用权的流转，硬要对房屋继承设禁，无异于公权力对私人财产的直接剥夺，更是与我国的现实境况相背离。 

二、现行法律的漏洞与矛盾

对于在被继承人与继承人为同一集体经济组织的成员且未分户的情况下，继承人基于与被继承人的身份关系可以继承房屋，继承人依其集体经济成员资格可以继承宅基地使用权，这与我国现行的法律、法规都是相符的，也不会存在继承人继承了房屋却面对得不到房屋所依附的宅基地使用权的问题。这种情况因不存在法律上和权利行使过程中的冲突，故不赘述。但从以上法律法规的规定中，我们可以看到，在实践中，宅基地使用权的流转是有严格限制的，而继承法中，又规定房屋继承权的个人自由，这样就在宅基地使用权和房屋所有权之间产生了矛盾，比如以下几种情况：

1、农村集体经济组织成员的子女在城市完成了大学学习，留在城市工作、定居，户口也从农村迁往城市。这些子女如果继承父母在农村的房屋，他们是否取得宅基地使用权，是否有资格使用宅基地？是否应受到限制？在这种情况下，该子女已经不再是该集体经济组织成员，按规定当然不能取得宅基地，但却有继承的权力，如果继承其父母的房屋，那么就会在房屋私人所有权与宅基地集体所有权之间产生矛盾，如何解决这一矛盾，法律没有明确规定。

2、农村集体经济组织的成员外出务工，户籍仍然留在农村，但在城市已经安居立业，其已经不在集体经济组织内部共同劳动，实质上已经脱离了集体经济组织。没有了共同劳动的前提，他们是否还可以基于共同分配而享有宅基地使用权？据统计，在我国加工制造业、建筑业和服务业的从业人员中，农民工已分别占68％、80％和50％。在新增产业工人中，每新增3人，便有2个来自农村。在大量外出务工的农村劳动者中，能够在城市安家立业的少之又少，更多的民工则是希望赚足后回乡定居。所以，即使在集体经济组织内部，单纯地按照户籍反映的成员资格来确定其是否能继承宅基地使用权也可能违背宅基地仅提供基本生活保障的目的，产生不合理性。

3、集体经济组织内部一户分为几户后，子女独立成家，新申请了宅基地使用权，子女如果继承父母的房屋是否可以一并继承宅基地使用权？如果继承了，不又违反了“一户一宅”的宅基地使用原则，并且在平等的集体组织成员之间出现了不公平性。如果只继承房屋，而未取得房屋下的宅基地，这样是否又会在房屋私人所有权与宅基地集体所有权之间产生矛盾？

4、农村集体经济组织成员的子女，在城市生活，并置办房产，但户籍仍留在农村，那么，其是否有资格申请宅基地，或者在继承其父母的房屋时，取得宅基地的使用权？

我们可以看到，实践中出现以上几种情形时，按照目前的法律规定，继承人对宅基地房屋的继承，并不当然导致对其上宅基地使用权的继承，二者之间势必产生矛盾。为了保护房屋继承人对房屋的有效使用，同时又符合宅基地的功能目标，在现阶段宅基地使用权还不能进入市场自由流通的背景下，法律需要对这些矛盾提供一种指向或者解决途径

三、对解决上述矛盾的建议

针对以上问题，不同的地方有不同的做法，有的地方允许当事人继承，但宅基地使用权于房屋灭失后即收回，且不允许该房屋翻建; 有的地方的集体经济组织将宅基地使用权和房屋收回，对继承人的房屋价值给予适当补偿; 有的地方的宅基地使用权由集体经济组织收回，责令继承人限期拆除房屋 。而也有人提出，可以仿照我国台湾地区的制度，设立“宅基地租赁权”台湾地区民法债篇第425条规定：“土地及其土地上之房屋同属一人所有，而仅将土地或仅将房屋所有权让与他人，或将土地及房屋同时或先后让与相异之人时，土地受让人或房屋受让人与让与人间或房屋受让人与土地受让人间，推定在房屋得使用期限内，有租赁关系。” 参照台湾的“基地法定租赁权”制度，我们似乎可以依瓢画葫地规定：继承人在继承房屋的所有权时，对于房屋的宅基地“并非取得作为物权的村民的宅基地使用权，而是取得作为债权的宅基地租赁权，基于该债权，房屋继承人可以占有使用宅基地”。 继承人对宅基地的继续使用应为有偿使用，宅基地具有福利性质，宅基地使用权具有身份依附性。如果不具备成员资格的继承人无偿占用宅基地，就破坏了宅基地制度的设立初衷。为了平衡继承人与集体组织的利益，应由继承人向宅基地所有者偿付宅基地使用费。使用费标准应允许当事人通过合约约定，同时应有第三方（如公权力机构）提供的一个基本标准。防止集体组织在与继承人协定使用费时滥用权利，同时也避免双方协定达不成一致，使法定的宅基地使用权流于形式。集体组织则可以用这笔费用改善村民的福利，或者作为救济基金。这笔资金原则上只能用于村民生活之改善，以此弥补宅基地福利功能受限后对集体组织带来的利益损失。

而笔者认为，各个地方标准的不统一，当然是由于法律法规的缺失造成的，但我们不能放任这种自顾自的处理方式，还是应当制定统一的制度，是全国范围内的宅基地使用权与房屋所有权的矛盾能以统一的方式化解，这样，不仅有利于该制度的推广，也能最大限度的保护已经非常稀缺的耕地资源。对于有人所提出的有偿使用制度，笔者认为，可行性是不大的，毕竟，继承人继承房屋时为了获利的，如果继承人在继承房屋后，其不能将房屋出租或者出卖，非但不能获利，还要支付宅基地使用权的费用，必然使房屋继承人与集体组织之间产生不可调和的矛盾。

通过以上的分析，我们是否可以具体设计出这样一种制度：针对继承人不符合继承宅基地使用权的情形，首先明确宅基地和地上建筑房屋属于两个独立的权利，继承人可以继承宅基地上的房屋，取得所有权，可以对该房屋行使占有、使用、处分的权利，但并不当然取得该宅基地的使用权，除非是继承人符合宅基地申请相关规定的，同时，因为对该房屋下的土地并无使用权，导致继承人对该房屋的占有、使用应受到合理的限制，这就可能存在几种情况。第一种是继承人愿意折价将房屋出卖给该集体经济组织其他符合条件的村民或者外来者，且该外来者符合进入该集体经济组织的条件，由该村民或外来人员取得房屋的所有权和该宅基地的使用权，这样当然是最好的结果。第二种是在没有人申请宅基地时，该继承人可以与集体经济组织协商，由集体经济组织收回该宅基地，并向该继承人支付一定的金额，取得房屋的所有权；如果该继承人将房屋出租或进行其他盈利性活动，则集体经济组织可以要求其支付一定的金额，作为占用宅基地所使用的对价；如果继承人没有将房屋出租或用作其他收益，也不愿返还给集体经济组织的，那么，可以先由其无偿占有该房屋和宅基地的使用权，但其不能改变宅基地的用途。还有一种是有符合条件的人申请宅基地（且集体经济组织中无其他空余宅基地）时，继承人愿意折价卖房屋当然好，如果不愿意则应对占有宅基地支付相应使用费；如果出现申请人愿意支付房款而继承人又愿意支付宅基地使用费时，建议从宅基地保障基本生活的目的出发优先考虑申请人的意愿，继承人有义务交还宅基地，当然仍可要求对地上房屋价值进行支付。最后，集体组织为了集体的利益，在法定的情形下有权强制收回宅基地使用权，但对于房屋所有人应给予对价补偿。另外，对于虽然该外出务工人员仍为该集体经济组织成员虽在城市务工，但无力在城市安家立业的农村村民，即使其实际上已没在集体组织劳动，但其多游离于城市主体生活之外，城市还不能为其提供基本生活保障。鉴于这样的现实大量存在，建议农村应该为这些农民保留其宅基地使用权的继承权，以维护农民的基本生活需求。而对于继承人已经在在城市置办房产，并定居生活，虽然，其户籍仍在农村，看似符合继承宅基地使用权的条件，但实质上已经脱离了农村集体组织，也不再存在为其提供宅基地之必要，基于宅基地使用权的特殊功能性和公平性，建议这种情况不宜依形式上的成员身份继承宅基地使用权。

宅基地作为我国集体经济组织成员，生存和生活必不可少的资料，对其进行规范和保护是和有必要的，而且随着我国城镇化进程的加快，农村用地不断减少，越来越多的耕地被用来建设商品性住房，和农村分配宅基地。同归对宅基地规定的细化，也可在一定程度上，减少对耕地的占用。而且也是继承法的规定，和其他法律的规定得以统一。