再论检察机关领导体制的改革 _律师文集_张兆松刑事辩护网

再论检察机关领导体制的改革

2015-01-09 22:39:34 | 张兆松 | 142人浏览 | 0人评论

我国检察机关的领导体制问题，建国以后发生多次变化，至今仍存在很大争议。检察机关领导体制是否科学、合理直接关系检察机关的性质、地位及检察权能否有效行使等重大问题。因此，根据我国检察机关的宪政地位以及政治制度和司法制度的特点来构建具有中国特色的检察机关领导体制，是新一轮司法改革的重要内容，也是《人民检察组织法》修改中必须着力解决的核心问题之一。笔者试对此略陈管见。

一、现行检察机关领导体制之争

（一）我国检察机关领导体制的立法演变

从1949年9月27日《中华人民共和国中央人民政府组织法》的颁布到1982年宪法的生效，我国检察机关的领导体制经过了五次大的调整：

1．1949年12月20日《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第2条规定：“全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署之指挥。”可见建国之初，我国检察机关实行的是垂直领导体制。

2．1951年9月3日《各级地方人民检察署组织通则》第6条规定：“各级地方人民检察署受上级人民检察署的领导，各级地方人民检察署为同级人民政府的组成部分，同时受同级人民政府委员会之领导，与同级司法、公安、监察及其他有关机关密切联系，进行工作。”这一规定将原来的垂直领导体制改为双重领导体制。

3．1954年9月21日《中华人民共和国人民检察院组织法》第6条规定：“地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关干涉。地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作。”该规定又恢复了检察机关的垂直领导体制。54宪法实施后，政法系统从保证党在对敌斗争中的统一领导出发，强调决不能因为有了法律程序就放松公检法系统办案的党内审批制度。这项特定情况下解决特定问题的领导制度由此长期延续下来。[1]所以，法律所规定的垂直领导体制并没有得到实现。

4．1978年《中华人民共和国宪法》第43条规定：“最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的工作。”这种监督领导体制不符合检察工作的规律。“1978年宪法将检察机关上下级关系改为监督关系，这样规定改变了上级检察机关对下级检察机关的领导体制，不利于维护国家法制的统一。”[2]

5．1979年7月1日《中华人民共和国人民检察院组织法》第10条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”1982年《宪法》第132条规定：“最高人民检察院是最高检察机关。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”第133条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”上述规定一直沿用至今。

（二）现行检察机关是“双重领导、一重监督”体制

如何理解我国现行检察机关的领导体制，理论界主要有以下几种观点：

第一种是“双重领导”体制的观点。该观点认为，目前我国检察机关在领导体制上实行的是“双重领导”，但对“双重”的含义存在着不同的认识。一种意见认为，检察机关的双重领导体制，就是地方各级人民检察院一方面受当地党委领导，另一方面受上级检察机关的领导。另一种意见认为，检察机关的双重领导体制，就是地方各级人民检察院一方面受上级检察机关的领导，另一方面受同级国家权力机关（人大及其常委会）的领导。[3]持这种观点的同志，不赞成把党的领导纳入国家领导体制的范围，其主要理由是：检察机关的领导体制属于国家领导体制的范围，是国家信领导体制所要解决的问题。而党的组织和国家政权组织是两个不同的组织系统，党不是国家机关，不应当把党的领导作为国家领导体制中的“一重”。[4]“要将党的领导和国家的领导相区分，不能把二者相混淆。如果将党的领导纳入双重领导体制之内，势必混淆二者之间清晰的界限，因此，这种看法是不恰当的、不合适的。”[5]持这种意见的同志把国家权力机关对检察机关的领导，作为双重领导中的“一重”，主要理由是：因为宪法不只是是规定了国家权力机关对检察机关的监督权，而且规定了对检察机关的设置权、授命权、批准权、人事任免权、重大问题的决定权，以及视察权和质询权等，综合这些权利，构成国家权力机关对检察机关的领导权。最高人民检察院在关于《中华人民共和国人民检察院组织法修正草案》（1979年）的说明中，就检察机关的领导体制指出：“修正草案规定，检察机关在国家体制上实行双重领导的原则，即地方各级人民检察院受本级人民代表大会和它的常务委员会的领导，同时受上级人民检察院的领导。”[6]这种观点现已成为主流观点。有的学者强调，“关于检察机关的领导体制问题，我们需要牢记两点：第一，要坚持党的领导，这是国家领导体制之外的领导，无论何时都不能动摇；第二，要坚持上级检察机关对下级检察机关、国家权力机关对检察机关的双重领导，无论何时都不能相混淆。”[7]

第二种是“一重领导、一重监督”体制的观点。有的同志认为，我国检察机关现行领导体制是“一重领导、一重监督”的体制，或称为“领导与监督并行”的体制，即地方各级人民检察院受上级人民检察院的领导，同时国家权力机关监督。有的同志认为，从我国现行宪法、法律规定和现实要求看，我国检察机关是实行以垂直领导为核心，以同级人大监督为保证的领导体制。[8]

第三种是“垂直领导”体制的观点。持这种观点的同志认为，我国现行的检察领导体制就是最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作；上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。其主要理由是：第一，我国现行宪法规定：“最高人民检察院是最高检察机关。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”这一规定的核心内容就是确认检察机关上下级的垂直领导关系。宪法虽然也规定了国家权力机关对检察机关的监督权，但领导关系与监督关系属于不同范畴的概念，不应并列而提，“一重领导、一重监督”的提法，内容是符合法律规定和实际的，但把监督关系作为领导体制的“一重”是不科学的。第二，检察机关必须坚持党的领导，但党的领导是路线、方针、政策的领导，不属于国家领导体制范畴，不能把党的领导作为检察机关领导体制的“一重”。第三，从检察机关的工作实践看，实行垂直领导，有利于检察机关依法独立行使检察职权，可以更好地发挥法律监督作用。实际工作中，上级检察机关对下级检察机关的领导还较薄弱，就是因为宪法关于垂直领导的规定还没有得到很好落实，应当通过改革加以解决。[9]

第四种是“多重领导并存的体制”。这种观点认为，我国现行的检察机关领导体制是“多重领导并存的体制”：一是党的领导，二是人大及其常委会的领导，三是最高人民检察院和上级人民检察院的领导。[10]

从上述争议观点看，主要集中的两个问题上：如何看待党对检察机关的领导？如何界定检察机关与人大及其常委会的关系？笔者认为，现行检察机关的领导体制是“双重领导、一重监督”的领导体制。双重领导是受同级党委的领导和上级人民检察院的领导，一重监督是指受同级人大及其常委会的监督。这种界定符合我国客观实际和宪法法律的规定。

首先，把党的领导排除在现行检察机关领导体制之外是不符合客观实际。不可否认，严格意义上的检察机关领导体制是指检察机关实行的在国家体制中的领导关系，它并不包容检察机关与执政党的关系。但我们都清楚，“虽然从法律形式上看，党委领导与上级检察机关的领导具有法律上非明示与明示的区别，同时还有领导性质上的区别（是业务领导还是政治领导及组织领导）。然而，由于同级党委所具有的人权、财权等权力，它以特定方式实施的政治领导、思想领导和组织领导，对检察机关和检察工作产生重要影响。”[11]费正清先生指出：“实施过程中的实际机构模式往往比宪法条款更为重要……。党的领导是更为具体的，是实实在在的……”。[12]检视检察机关的领导体制，仅从国家体制的角度来分析是不够的，必须立足于中国共产党的领导及党在国家权力结构中具有至上的权威来分析。在中国国情下，检察机关的权力需要在党的领导下实现。从我国政治体制的实际运作情况看，地方检察机关接受当地党委的领导具有实质意义。而且这种实质上的领导关系完全符合《宪法》关于“中国共产党是中国社会主义事业的领导核心”和《中国共产党章程》关于“地方各级党委领导本地区范围内的工作”的规定。[13]

有的同志认为，“要区分党和国家这两个不同的组织系统和两种不同性质的领导。那种把党对检察机关的政治领导，纳入作为国家领导体制组成部分的检察领导体制的范围的观点，是长期以来在党政不分、以党代政的领导体制下，形成的一种非科学的观念，不自觉地混淆了党和国家这两个不同的组织系统和两种不同性质的领导。”[14]这种观点值得商榷。如何调整和理顺执政党与国家的关系，是党建和国家理论中的重大课题。邓小平同志在1986年9月至11月关于政治体制改革问题的一系列讲话中指出：重要的是政治体制改革不适应经济体制改革的要求，不搞政治体制改革，经济体制改革难以贯彻。党政要分开，这涉及政治体制改革，这个问题需要提上议事日程。这是政治体制改革的关键，要放在第一位。根据邓小平的指示精神，1987年召开的中共十三大报告提出了实行党政分开的若干具体设想（包括撤销中央政法委）。但“十三届四中全会后，党中央对我国政治体制改革和‘党政分开’的实践进行了深刻反思，认为党政分开的表述过于简单，容造成理论上的模糊和实践上的混乱。从此，在中国共产党的正式文件和公开言论中，再也没有简单地提‘党政分开’，而是以‘总揽全局、协调各方取而代之’。”[15]特别是十六届四中全会提出“科学执政、民主执政、依法执政”的命题之后，把改革之初以党政分开为核心的党政关系改革大大推进和深化了。目前，各级党委在检察机关设立党组，通过党组实施对检察机关的领导和控制，党组受同级党委领导，对党负责，同时又在检察机关中发挥政治核心作用。笔者认为，不能简单地把党的领导作为检察机关领导体制的“一重”就扣之为“党政不分、以党代政”的大帽子。

其次，将检察机关与人大及其常委会的关系界定为监督关系更为恰当。在现行宪法体制下，人民检察院与人民代表大会的关系表现在：人民代表大会产生人民检察院，人民检察院的职权来自于人民代表大会的授予，人民检察院对人民代表大会负责并报告工作，人民代表大会监督人民检察院。将国家权力机关与检察机关的关系界定为领导关系是有一定根据的。但是，“应当看到，监督与领导在《宪法》和法律上是不同的概念，有着不同的内涵和外延。一般说来，领导关系中可以包含监督的内容，但监督关系并不能体制领导的内涵。检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，不等于说检察机关由人民代表大会领导。”[16]在政体上，我国实行在国家权力机关之下的“一府两院”制，国家权力机关虽然有权规定国家机关的设置，有权决定“一府两院”的人事任免，但在组织系统上，人民政府、人民检察院、人民法院以及军队，都相对独立于国家权力机关，它们之间不存在行政上的隶属关系。国家权力机关把检察权赋予检察机关，是国家职能划分的具体体现。宪法和法律规定人民检察院依法独立行使职权，同级国家权力机关对检察机关的监督权并不包括对具体事务、具体案件的决断权。在工作关系上，国家权力机关不参加检察机关的工作部署、计划安排、工作指导，不解决办案和其他工作中的具体问题，也就是不实施领导职责。尤其是2006年8月27日十届全国人大常委会第23次会议审议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，人大常委会的这种监督性体现得更加充分。原全国人大常委会委员、全国人大法律委员会主任委员杨景宇指出：“依据宪法制定的监督法规定，县级以上各级人大常委会，作为同级人大的常设机关，它所进行的监督概括起来有两种，一是法律监督，二是工作监督。所谓法律监督，就是：不论下一级人大及其常委会，还是同级政府，如果他们在法定权限内制定的法规、规章和作出的决议、决定或发布的决定、命令是违法的或不当的，县级以上各级人大常委会通过备案审查，有权力、有责任予以撤销，以维护社会主义法制的统一和尊严。所谓工作监督，主要是通过听取和审议‘一府两院’的专项工作报告、执法检查等形式，确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其它组织的合法权益得到尊重和维护。也就是说，人大及其常委会行使国家权力的特点决定，它只作决定而并不执行。谁执行？政府执行，政府是国家权力机关的执行机关。法院、检察院是司法机关，依法独立行使审判权、检察权，但要接受人大及其常委会的监督。”[17]所以，“在实践中，人大监督（而非领导）的原则已经成为检察工作和审判工作的基本原则，这种监督关系，已成为人大与检、法关系上不争之定性。”[18]

二、现行检察机关领导体制的缺陷

（一）以块块领导为主的体制，容易导致检察权的地方化，不利于检察机关对全国实行统一的法律监督。长期以来，我国检察机关实际实行的是地方党政领导为主、上级检察院领导为辅的领导体制，检察机关的实际领导体制与宪法规定的不一致。上级检察院对下级检察院的领导名不符实。在这种体制下，检察机关的人、财、物受管于地方，造成检察机关地位附属化和检察权地方化，无法从根本上摆脱地方的影响，依法独立行使检察权不能从体制上得到保障。当国家利益与地方利益、全局利益与局部利益发生冲突时，少数地方党政领导置国家法律于不顾，把人民检察院作为搞地方保护主义的工具，成为地方利益的“保护伞”。

（二）以“块块”为主的干部管理体制，管人与治事相脱节，使上级检察机关对下级检察机关的领导失去组织保障，这是领导关系中的严重缺陷。现行检察院组织法对于检察机关上下级领导关系中的组织建设提供了一定的法律保证，即规定地方各级人民检察院检察长的任免在经过同级人民代表大会选举后，还要经上一级人民检察院检察长报同级人大常委会批准。但综观整个检察领导体制中关于干部管理的规定，可以看出这种组织保障具有很大局限性，即上级检察院实际上只能“协管”下级检察院的检察长，而对于其副检察长、检察委员会委员及中层领导干部等则无力管理。从实践看，上级检察机关的“协管‘并不能起决定作用。检察官由地方党政部门按照行政模式进行管理，检察业务工作由上级检察机关负责，这种管人和治事相脱节的管理体制，既影响管人，又妨碍治事。

（三）上级检察院对下级检察院的领导，缺乏人、财、物方面的有力保障，不利于检察机关依法独立行使检察权和切实保证检察官秉公执法。目前，公共安全支出的主体为地方政府而非中央政府。根据2011年国家财政预算，地方政府的支出超过中央政府，二者分别为5219.68亿元和1024.53亿元，比例超过4∶1。这意味着地方仍是维稳的主体，其中县级财政的压力较大。检察院、法院的经费主要依赖地方同级财政，也加剧了司法权地方化现象。[19]由于检察官的任用主要由地方负责，造成地方检察机关的执法活动，很大程度上取决于当地有关领导人的意见，在当前社会上存在着以言代法、以权压法等特权现象的情况下，个别领导人的意见必须影响着检察人员执法的公正性。特别是当地方检察机关进行法律监督中遇到上级人民检察院和地方党政领导对案件的处理意见不一致时，不得不有所顾虑，往往按地方党政领导的意见行事；碰到一些有保护层和关系网的案件，也往往难以冲破。正因为如此，法律监督软弱无力、执法不严等问题一直得不到很好解决，从而困扰和制约检察工作正常开展。

（四）经费管理上的“分灶吃饭”体制，使检察机关经费得不到保障，严重影响检察工作的开展。当前我国财政体制实行中央和地方各级财政计划单列，分别管理，即所谓的“分灶吃饭”制度。地方各级检察机关的经费不是由国家而是由同级政府财政部门拨款解决。这种财政管理体制，不仅使检察机关上下级领导关系失去了坚实的基础，而且也使检察工作的正常开展失去了物质保障，不利于检察权的依法独立行使。很多检察院尤其是基层检察院的交通工具、物资装备等相当落后，检察机关的办案经费、教育训练经费、办公经费、技术装备经费和基本建设经费根本不能保障，有的地方甚至连正常的行政经费、工资都保证不了，更无法保证办案经费的需要。即使财政状况较好的地方，由于地方财政需要支出的项目很多，也往往使检察经费的支出处于一种不确定的状态。在很大程度上，检察经费的增加要靠地方检察院领导个人的活动能量，取决于检察机关同财政等相关部门的关系如何。为此，地方各级检察院的检察长不得不花费很多精力去争取检察经费，影响了检察业务的全面开展，有的甚至因不敢得罪当地有关部门而影响执法公正。

（五）检察机关查处要案党内请示报告影响对职务犯罪的查处

1992年2月，最高人民检察院发布了《关于检察机关查处要案实行党内请示报告制度的规定（草案）》，1995年7月21日，最高人民检察院通过的《最高人民检察院关于要案线索备案、初查的规定》第5条规定：“地、州、市级人民检察院负责县处级干部犯罪线索的初查；省级人民检察院负责厅局级干部犯罪线索的初查；最高人民检察院负责省部级干部犯罪线索的初查。负责初查的人民检察院应当及时报告同级党委的主要领导同志。”1999年11月8日，最高人民检察院颁布的《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》第21条规定：“坚持查办要案的党内请示报告制度。要案初查，需要接触被查对象或者进行必要调查前，要向党委主要领导同志报告，立案要向党委请示。报告、请示的同时要向上一级检察院备案。上级检察院应当加强协调。侦查终结时，案情发生重大变化的要向党委报告。其他重要案件，在查办的同时也要主动争取党委的领导和支持。”2000年5月29日，最高人民检察院颁布的《关于加强渎职侵权检察工作的决定》第23条又强调：“严格执行查办要案的党内请示报告制度。要案的初查需要接触被调查对象的，应向党委主要领导同志报告；立案要向党委请示，同时向上一级检察院报告，上级检察院应当及时进行协调。侦查终结时，案情发生重大变化的，要向党委报告和上级检察院备案。其他重要案件，在查办的同时也要主动争取党委的领导和支持。”

从实际执行情况看，查办要案党内请示报告存在以下问题和现象：一是一些地方、特别是市、地级以下，要求请示、报告的范围越来越大。比如有的地方要求查办科级干部、政法干警的案件时必须先请示报告；有的要求对查处农村基层干部犯罪案件也要请示报告；对检察机关接到的举报线索，包括单位举报、署名举报，需要进行秘密核实，必须事先请示报告。二是向党委请示报告的具体对象不统一。有的甚至把向党委请示报告变成了向党委领导成员个人请示报告，不经党委集体研究，个人决定，口头答复。三是请示报告的多，有答复意见的少，拖的时间长，有的甚至没有答复。有的地方虽然答复及时，但大多是将线索批转纪检机关调查处理，实质上是为了“大事化了”。个别地方甚至规定，凡纪检机关调查处理过的案件，即使是构成犯罪的，检察机关也不准再报告请求查处，实质上是为了“大事”化了。四是请示报告内容有泄密现象。这些情况影响了执法执纪的严肃性，也不利于检察机关依法独立行使检察权。[20]2000年9月最高人民检察院关于转发《安徽省人民检察院党组关于贯彻执行查办要案党内请示报告制度的几点意见》的通知中指出：各级党委要“为检察机关查办要案提供坚强的政治和组织保障，创造良好的外部条件和执法环境，不得设置办案‘禁区’、擅自提高立案标准、搞地方和部门保护主义”。“最高人民检察院对检察机关查办职务犯罪要案党内请示报告制度的适用范围、程序、方法和请示报告对象都做出了明确规定，各地检察机关要严格执行，同级党委要认真监督，大力支持。各级党委和检察机关都不得擅自扩大或缩小要案党内请示报告的适用范围。”笔者认为，检察机关查处要案向同级党委请示报告的目的是为了获得党委的支持，排除障碍。但目前该制度已异化为查处要案必须经党委（主要是党委一把手）批准。一些地方党委领导直接凭借干部管理权干预检察机关依法办案，有的甚至以文件的形式规定凡涉及本地区的重点保护企业或一定级别的党政干部的案件须经地方党委批准后才能立案，这严重影响了检察机关独立行使检察权和反腐败工作的开展。

中央政法委孟建柱书记指出：“近年来，社会上反映比较多的是司法机关的人财物受制于地方，司法活动易受地方保护主义的干扰，影响法制统一，损害司法权威。”[21]可见中央高层对司法权的地方化及其危害是有足够认识的。以地方为主的双重领导体制导致检察权的地方化。检察权的地方化，使检察权更多地体现了某些地方党政领导的意志。地方检察机关往往出于多方面原因而屈服于某些地方领导人的权力，使检察权丧失了基本的独立性和正义性的要求，甚至成为某些腐败分子维护自己不法利益、打击报复他人的工具。如安徽阜阳颍泉区委书记张治安、检察长汪诚报复陷害案就是典型的案例。[22]

三、垂直领导是检察领导体制改革的基本方向

（一）关于检察机关领导体制改革的不同意见

关于改革检察机关的领导体制，目前理论和实务界有以下几种观点：

第一种观点主张实行“垂直领导”。在这种观点中又有“完全垂直制”和“部分垂直制”之分。持“完全垂直制”的同志认为，我国检察机关应当实行单一的领导体制。如有的学者认为，“在建设法治国家的背景下，检察机关的领导体制应与时俱进，适时做出调整。调整的思路是：（1）上下级检察机关实行垂直领导，下级检察院服从上级检察院的领导；（2）检察长、检委会委员、检察官由中央政府任命；（3）检察系统财政独立，检察机关经费独立运算，由中央政府统一供给。”[23]持“部分垂直制”的同志认为，我国可以在省级以下实行垂直领导体制。有的同志建议，“省、地（市）、县（区）三级检察机关内的党组之间改为逐级垂直的领导关系。必须时，可以在省、地（市）两级检察院实行党委制，省级检察院仍受最高人民检察院和省级党委的双重领导。地、县两级地方党委与同级检察院党组的关系由领导变为监督。”[24]

第二种观点主张实行双重领导体制。这种观点认为，我国检察机关现行的领导体制，即地方各级人民检察院既受上级检察院领导，同时受同级党政机关领导的双重领导体制，符合我国国情，是经过正反两个方面的实践经验证实是正确的检察领导体制，应当坚持下去。[25]

第三种观点主张双重领导，但以纵向领导为主。持这种观点的同志认为：在我国实行垂直领导有许多困难，没有地方的支持和帮助，检察机关实行法律监督是很困难的；另一方面，如果没有纵向的领导，检察机关就不能实行强有力的法律监督，维护法制的统一。所以，必须采取双重领导。在处理不同矛盾时，利用不同的领导关系。多年来实行的地方领导为主、上级检察院领导为辅的体制，憋弊端很多，应改为实行纵向领导为主、地方领导为辅的体制。[26]

（二）垂直领导是检察领导体制改革的基本方向

1．符合宪法规定。《宪法》第132条规定：“最高人民检察院是最高检察机关。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”第133条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”上述规定明确了检察机关上下级之间是领导关系。这种领导关系的宪政安排，对于保障检察机关切实履行法律职能，维护国家法制统一具有重要意义。从检察体制的实际运作情况看，恰恰是检察机关之间的领导关系没有充分实现。依法治国的核心是依宪治国，检察机关实现垂直领导就是为了保障宪法规定落到实处。

2．符合司法改革的精神。自上世纪80年代开始的司法职业化改革，到2004年中央成立司法体制改革领导小组主导新一轮改革，再到2008年党中央转发《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》确定的4个方面共60项改革任务，中国的司法改革从未止步，但制约司法独立与公正最关键的人事和财政体制等问题，一直未取得实质性进展，司法地方化、行政化问题严重制约着司法公信力的提升。司法改革的关键在于司法体制的改革，司法体制改革的目的在于确保司法机关能够依法独立公正行使司法权，而在依法、独立、公正这三者之间，独立又是关键中的关键。党的十八大报告提出，要“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。司法权是宪法赋予司法机关对一切争议和纠纷依法进行终局裁判的专门权力，任何其他单位和个人不得行使这一权力。如果检察院的人财物受制于地方，当具体个案中地方利益与国家利益、公民个人权益发生冲突时，检察机关依法独立公正行使检察权就难以实现。根据宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，而不是从属于地方权力、服务于地方利益的司法机关。这一点与行政机关具有不同的属性。只有这样，才能确保检察机关不受地方利益的影响和掣肘，从而实现检察权的独立行使，确保检察公正和检察权威，保障国家法制的统一性。

3．符合党的领导的要求。检察机关作为人民民主专政的国家机关，必须置于党的绝对领导之下。检察机关实行垂直领导，依法独立公正行使检察权，是否与坚持党的领导相矛盾？答案都是否定的。在建设社会主义法治国家的背景下，“党大”还是“法大”本来不是问题。彭真曾指出：“我们的法律是党和国家的方针、政策的定型化。法律是党领导制定的。……法律一经通过、颁布，每个公民都要服从。党员服从法律，就是服从党的领导，就是服从全国人民。党领导人民制定法律，也领导人民遵守法律。”[27]习近平总书记2014年1月7日在中央政法工作会议上强调：“党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，做到党领导立法、保证执法、带头守法。政法工作要自觉维护党的政策和国家法律的权威性，确保党的政策和国家法律得到统一正确实施。要正确处理坚持党的领导和确保司法机关依法独立公正行使职权的关系。各级党组织和领导干部要支持政法系统各单位依照宪法法律独立负责、协调一致开展工作。”“依法执政”是法治的应有之义，是指中国共产党对整个国家、社会事务的领导，必须遵守和遵循宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动，党的执政行为必须受宪法和法律的拘束。从宪法和法律的层面来看，宪法和法律是党的路线方针政策的条文化、规范化和法律化，坚持宪法和法律至上就是坚持党的领导，依法独立行使检察权就是依照党的主张履行检察职责。检察工作中严格执法，就是自觉维护党的政策和国家法律的权威性，就是从根本上坚持党的领导。再说，各级检察院本身都设有党组，检察人员大多也是中共党员。党的坚强领导，通过各级检察院党组及广大共产党员的政治忠诚和在严格执法方面的模范带头作用，完全能够保证检察独立与坚持党的领导的统一性和一致性。

4．符合检察一体化的客观需要。检察一体化的基本含义是：各级检察机关基于上下级领导关系，构成有机统一整体，检察官在上命下从的关系中根据上级检察官的指示命令执行职务，按照这一原则，检察权的行使必须保持整体的统一，所有检察机关被视为一个命运共同体。虽然各国检察机关在领导体制上各具特色，但是基本上都实行检察一体化。上命下从的领导关系是检察一体的核心。[28] “检察一体化反映了检察权运作的内在规律，是运用检察权时必须遵循的基本原理，是构建检察机关领导体制的理论和实践基点。”[29]最高人民检察院2007年8月14日印发的《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》规定：“健全上级检察院对下级检察院的领导体制，加大领导力度，形成上下一体、政令畅通、指挥有力的领导体制……逐步形成全国各级检察机关之间互相支持、互相配合、互相协调的检察工作一体化机制。”垂直领导体制的构建可以保障检察一体化的有效实现。

四、检察机关垂直领导体制改革的路径及立法确认

（一）垂直领导体制改革应当分阶段推进

第一阶段是省级以下实行垂直领导体制；第二阶段是实行完全的垂直领导体制。之所以作这种路径安排是因为：

1．符合中央司法体制改革的总体安排。如何实现司法机关的独立？中共中央十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。” 实行地方司法机关的人财物统一管理，就是为了改变目前地方司法机关的人财物受制于同级地方，导致司法权地方化问题。司法权力是一种国家权力，而不是地方自治性质的权力。中央政法委孟建柱书记解释说：“我国是单一制国家，司法职权是中央事权。考虑到我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，将司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难。应该本着循序渐进的原则，逐步改革司法管理体制，先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理。”[30]这表明了以下几层意思：（1）司法权是统一的国家权力，司法机关的人财物应当由中央统一管理。（2）根据我国国情，目前完全由中央统一管理，尚有难度。（3）司法体制改革应当坚持循序渐进原则，先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物统一管理。（4）等条件成熟时，再由中央统一管理。

2．符合“相对合理主义”的改革思路，阻力较小。龙宗智教授认为，“目前情况下，具有现实合理性的方式才是制度改造的适当方式，因此，法治推进和司法改革只能采取一种渐进的、逐步改良的方式，反映在改革思想上，即为‘相对合理主义’。所谓‘相对合理主义’，是指在一个不尽如人意的法治环境中，在多方面条件的制约下，我们无论是制度改革还是程序操作，都只能追求一种相对合理，不能企求尽善尽美。”[31]“中国司法改革的方向必须是规范法治，但其节奏和路径必须是渐进、稳健和理性的，是与政治和社会发展相适应的，如此才能更好地发挥司法与法治在转型社会中维系秩序与凝聚共识的积极作用。”[32]对于检察机关领导体制的改革必须坚持积极稳妥、依法有序、整体协调、循序渐进、科学推进的原则。孟建柱书记特别强调：“深化司法体制改革涉及司法权力调整和司法资源配置，事关重大，必须依法有序推进。在落实各项改革措施过程中，既要在实践中积极探索，又要按照中央统一部署稳步实施。重大改革都要于法有据，需要修改法律的，在完善法律制度后再全面推开。”[33]

（二）检察机关垂直领导体制的立法确认

　　《人民检察院组织法（修正）》曾于2003年12月被纳入十届全国人大常委会立法规划，但最终未被提交审议。2013年10月30日十二届全国人大常委会立法规划公布。立法规划将立法项目分为3类：第一类是指条件比较成熟、本届任期内拟提请审议的立法项目；第二类是指需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的立法项目；第三类是具有一定的立法必要性和可行性，但涉及问题较为复杂，立法条件尚不完全具备、需要有关方面继续研究论证的立法项目。《人民检察院组织法》的修改被列入第一类项目，本届常委会任期内有望提请审议通过。笔者期待在领导体制问题上，《组织法》作出如下修改：

1．细化人民检察院领导体制。建议在总则中，除保留“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”外，另行明确规定：“地方各级检察院和专门检察院向最高人民检察院报告工作，下级检察院向上级检察院报告工作；最高人民检察院可以改变或撤销地方各级检察院和专门检察院的决定，上级检察院可以改变或撤销下级检察院的决定；最高人民检察院的决定，地方各级检察院和专门检察院应当执行，上级检察院的决定，下级检察院应当执行。”

2．全面修改关于检察人员任免的规定，明确赋予上级检察机关的人事管理权。在检察官的任免方面，各级检察长、副检察长、检察委员会委员必须从相应等级的资深检察官中选出，由上级院检察长提名，层报相应的省级或者全国人大任命。上级检察机关对下级检察机关的检察官有人事调动权、惩戒处分权，检察官流动性进一步增强。

3．修改《组织法》第3条第2款规定。《组织法》第3条第2款明确规定：“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”法条中所规定的“重大问题”是否包括重大案件，全国人大常委会法工委曾作出过解释，明确规定“重大问题”应当包括重大案件的处理。而2008年2月2日修订的《人民检察院检察委员会组织条例》及2009年10月13日颁布的《人民检察院检察委员会议事和工作规则》则规定，地方各级人民检察院检察长在讨论重大案件时不同意多数检察委员会委员意见的，可以报请上一级人民检察院决定；在讨论重大问题或事项时不同意多数检察委员会委员意见的，可以报请上一级人民检察院或者本级人民代表大会常务委员会决定。在报请本级人民代表大会常务委员会决定的同时，应当抄报上一级人民检察院。该规定旨在强化上级检察院对重大疑难案件的决定权。但这一解释与《组织法》的规定相悖。而《组织法》的规定违背“检察一体”原则，也与人大监督权存在内在冲突，理当废除。

（本文系2014年全国检察理论年会入选论文，删减版已发表在《人民检察》2014年第13期，这是完整稿）

参考文献：

[1]　陈丽凤：《中国共产党领导体制的历史考察》，上海人民出版社2008年版，第182页。

[2]　《王汉斌访谈录之五：恢复和重建国家机构迫切需要有法可依（下）》，2010年12月18日第3版。

[3]　孙谦主编：《检察理论研究综述（1989～1999）》，中国检察出版社2000年版，第52－53页。

[4]　王桂五：《王桂五论检察》，中国检察出版社2008年版，第215－217页。

[5]　卞建林主编：《共和国六十年法学论争实录·诉讼法卷》，厦门大学出版社2009年版，第77页。

[6]　孙谦主编：《检察理论研究综述（1989～1999）》，中国检察出版社2000年版，第53页。

[7]　卞建林主编：《共和国六十年法学论争实录·诉讼法卷》，厦门大学出版社2009年版，第79页。

[8]　孙谦主编：《检察理论研究综述（1989～1999）》，中国检察出版社2000年版，第53页。

[9]　孙谦主编：《检察理论研究综述（1989～1999）》，中国检察出版社2000年版，第54页。

[10]　朱孝清、张智辉主编：《检察学》，中国检察出版社2010年版，第265页。

[11]　龙宗智：《检察制度教程》，法律出版社2002年版，第146页。

[12]　［美］费正清、麦克法夸尔主编：《剑桥中华人民共和国史（1949～1965）》，上海人民出版社1990年版，第113页。

[13]　1954年6月12日中共中央《关于“第2届全国检察工作会议决议”及高克林同志“关于过去检察工作的总结和今后检察检察工作方针任务的报告”的批示》中指出：“在宪法颁布后，检察机关将实行垂直领导，但是这里所说的垂直领导和双重领导，都是指国家组织系统中的领导关系而说的，决不能把这误解为地方党委对本级检察署的工作可以放弃领导，更不是说，各级检察署的党组和党员，可以不服从本级党委的领导，或者检察署的党组也将实行垂直贪领导。相反，今后各级党委对本级检察署党组的领导，不但不能削弱，而且必须加强。检察署的党组和所有党员必须严格服从党委的领导，检察署党组必须加强和改善向党委的请示报告工作，使检察工作除了受上级检察机关的领导外，同时又受本级党委的严密领导和监督。”参见马昕编：《＜检察业务概论＞资料选编》，辽宁人民出版社1989年版，第46页。　

[14]　孙谦主编：《检察理论研究综述（1989～1999）》，中国检察出版社2000年版，第54页。

[15]　杨绍华：《科学执政、民主执政、依法执政——中国共产党执政方式问题研究》，人民出版社2008年版，第107页。

[16]　詹复亮：《改革和完善检察机关领导体制》，载孙谦主编：《检察论丛》（第11卷），法律出版社2006年版，第123页。

[17]　杨景宇主编：《监督法辅导讲座》，中国民主法制出版社2006年版，第14－15页。

[18]　龙宗智：《检察制度教程》，法律出版社2002年版，第146页。

[19]　徐凯等：《公共安全账单》，《财经》杂志2011年第11期。

[20]　刘新力：《现代化进程中党领导制度与执政方式新论》，中央编译出版社2008年版，第196页。

[21]　孟建柱：《深化司法体制改革》，《人民日报》2013年11月25日，第6 版。

[22]　2007年8月中旬，安徽阜阳市颍泉区原区委书记张治安收到他人擅自截留并转交给他的一封举报其经济问题的举报信，认为系原阜阳市泉北贸易区管理委员会经济贸易发展局局长兼安曙房地产公司董事长李国福所为，由此产生报复李国福的意图。张治安要求颍泉区人民检察院检察长汪成严厉查处李国福的经济问题。汪成在张治安严厉斥责并以撤免其检察长职务、卡其单位经费相威胁下，放弃检察机关法律监督职责，滥用检察权，于2007年8月24日对李国福涉嫌贪污、挪用公款进行立案，并向审查逮捕的承办人明示李国福案系张治安交办。承办人明知不符合逮捕条件，仍违心向检委会汇报建议逮捕的审查意见，导致李国福于9月7日被错误决定逮捕。李国福被逮捕后关押在阜阳市看守所。由于李国福患有高血压、糖尿病等严重疾病，不符合关押条件，看守所遂提出变更强制措施。但是，汪成拒绝了看守所的提议。2008年2月底，汪成在讨论是否对李国福提起公诉的检委会上，面对不同意见，谎称部分贪污事实经请示已得到市检察院认可。3月4日，区检察院对李国福以贪污、受贿、伪造国家机关公文印章、伪造公司印章罪提起公诉。李国福于同年3月13日在监狱自杀死亡。李国福的死亡，引发公众强烈关注和质疑。4月底，中共安徽省委、省检察院派员调查此事。安徽省人民检察院于2008年7月14日指定芜湖市人民检察院受理此案。2009年6月25日张治安涉嫌报复陷害、受贿，汪成涉嫌报复陷害案由芜湖市人民检察院依法侦查终结，向芜湖市中级人民法院提起公诉。2010年2月8日，芜湖中院一审以张治安犯受贿罪被判处死刑，缓期两年执行，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产；以犯报复陷害罪判处有期徒刑7年，数罪并罚，决定执行死刑，缓期两年执行，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。同时，一审汪成以犯报复陷害罪判处有期徒刑6年。二审维持原判。