上海踩踏事件调查报告公布 认定为公共安全事件 黄浦区委书记周伟被撤职

　　2014年12月31日，上海外滩拥挤踩踏事件现场。图/CFP

　　昨日，上海公布“12·31”外滩拥挤踩踏事件的调查报告，认定这是一起公共安全责任事件。新华社记者 丁汀 摄

　　昨日，上海市发布外滩拥挤踩踏事件调查报告，发生踩踏事件的陈毅广场附近区域正进行封闭整修和绿化养护。新华社记者 裴鑫 摄

昨日上午，上海市人民政府新闻办召开新闻发布会，会上发布“12·31”外滩踩踏事件调查报告。

针对此份调查报告，上海联合减灾与应急管理促进中心理事长白涛认为，调查报告对外滩踩踏事件的动态发展过程进行了较为详实、可靠的还原，指出了事件发生过程中相关部门在事前预案、跨年活动更改宣传、警力布置、应急处置等方面存在的失察、失当行为。

　　新京报记者针对调查报告中反映出的4大焦点问题进行了追问及梳理。

1、调查组都做了什么？

　　100多人参与调查取证工作，对51位政府官员进行谈话询问

　　据调查报告，依据《中华人民共和国突发事件应对法》和《上海市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》等有关法律法规，上海市1月1日凌晨成立了市政府联合调查组，市委常委、常务副市长屠光绍任组长，副市长周波任副组长，市政府相关副秘书长和市监察局、市安全监管局、市公安局纪委、市应急办、市政府法制办、市卫生计生委、市旅游局等部门相关负责人为成员，前后共有100多人参与调查取证工作。

　　联合调查组邀请了国家和本市应急管理、公共安全管理、法律等方面的专家为事件调查进行分析论证。调查专家包括原国务院参事闪淳昌、法学专家沈国明、国家行政学院应急培训中心案例研究中心主任钟开斌、上海市政协委员吕红兵、市律师协会行政法业务研究委员会副主任王昊东、复旦大学城市公共安全研究中心主任滕五晓、上海城市公共安全应急管理培训中心执行主任董幼鸿。

　　联合调查组通过现场勘查、调查取证、专家论证、综合分析等，开展事件调查工作。事件发生后，联合调查组迅速组织力量对事件现场进行勘查，先后对受伤人员、值勤民警、市民游客、地铁工作人员等调查走访，了解事件发生经过，并对事件现场有关情况进行核查。联合调查组还调取查看外滩区域36个监控探头、累计时长约70小时的视频录像，系统梳理相关法律法规，查阅市级和区级有关部门“三定方案”、规范性文件、会议纪要等资料195份，对市级10个部门（单位）和黄浦区政府以及区有关部门领导共51人进行了谈话询问，详细调查相关管理情况。

　　经过上述联合调查组调查，历经21天出具调查报告，报告还原了事件全过程，查明了有关应对情况，分析了事件原因，认定了事件性质，对相关责任人提出了处理建议，并就加强城市公共安全相关工作提出了整改建议。

2、为何未定性为“事故”？

　　调查组称，此次事件不是生产经营活动，活动也无组织方

　　在昨日的新闻发布会上，调查组成员闪淳昌在回答记者提问时提到，这次事件定义为“事件”而不是“事故”，是依据《中华人民共和国突发事件应对法》做出的认定:“我们说，这是踩踏事件而不是生产安全事故，两者确实有差别。首先，它不是一种生产经营活动，第二，它也不是有组织的大规模群众性活动。所以把它列为公共安全责任事件。”

　　闪淳昌同时强调，不管是事故还是事件，都应依法依规问责，并不存在定性为事件后，就不追责的情况。

　　联合调查组成员、上海市政府法制办副主任刘平则指出，事件和事故在实际处理上并无重大区别。对最终处理来讲，关键是找法律依据。“事故,并不一定都要处理到人，如天灾造成核泄漏就处理不到人。有的事件,也得处理人，如公共安全事件。事件还是事故，和如何问责没有直接关系。关键是看政府有没有作为，是直接过错还是间接责任。”

　　四川大学-香港理工大学灾后重建与管理学院教授顾林生与上海联合减灾与应急管理促进中心理事长白涛昨日在接受新京报记者采访时均指出，在措辞上进行“事故”与“事件”的区分，实际上并没有太大不同。不管是有组织的活动中意外发生的“事故”，还是无组织的群众自发性聚集活动中发生的意外“事件”，最重要的是，相关政府部门都必须进行应急预案。“不管有无组织，这样大规模的人群聚集，政府相关部门都必须考虑到相关风险，包括恐怖袭击的风险，一旦发生恐怖袭击事件，这样大量的人群聚集，后果不堪设想。”

3、调查20天是否太慢？

　　相关规定是60天内提交调查报告，专家称“算是很快了”

　　据人民日报报道，国务院原参事、国家应急管理专家闪淳昌指出，“按照国务院302号令，即国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定，对突发事故的调查，要求是在事发60天内提出调查报告。后来颁布的国务院493号令要求也是60天内，如果需要还可以延长。这次调查时间总计20天，第21天公布，应该说是很快了。”

　　“调查紧锣密鼓。”上海市安全生产监管局副局长花克勤介绍，调查组中全脱产38人，先后加盟工作的总计超过100人。

　　上海市政府办公厅副主任、市应急办主任熊新光解释为什么在20天后才公布调查结果:“关键是必须找到确凿证据，在强有力证据支撑下形成调查报告和对相关人员问责。”20天里，先后有51位政府工作人员接受调查组谈话询问。

　　上海联合减灾与应急管理促进中心理事长白涛、中国安全科学研究院教授周建新等相关专家昨日也对新京报记者表示，“20天左右出具这样一份调查报告，算是很快了。”

　　上海市监察局副局长王玉介绍，监察机关根据相关规定，对事件原因性质等方面进行认定，开展对事件涉及监察对象违法违纪行为的调查，依法做出监察决定，或提出监察建议。

　　“整个调查的过程也要进行监察，使得调查符合法律规定。对人员的处理、责任认定，也必须客观真实。在对这些人的责任认定、处分档次上，需要非常严格地按照公务员处分条例等相关条例，所具备的相关文书必须齐全。所有的认定，必须经过本人审阅、认同、签字，比方说每一个被问责的人员，对此事自己应承担的责任和接受处分的态度，做出书面表态。”王玉说，责任认定要经过市政府常务会议讨论通过，例如局级干部的党纪处分，要经市委常委会批准。

4、为何未问责更高级别官员？

　　调查组认定，黄浦区政府和相关部门负有不可推卸责任

　　在昨日公布的问责名单上，共有11名相关责任人，都集中于黄浦区级领导。为何问责结果集中于区一级责任人？

　　对此，联合调查组成员、市政府法制办副主任刘平此前接受媒体采访时表示，依据《中华人民共和国突发事件应对法》第63条：“地方各级人民政府和县级以上人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分……”

　　刘平解释说，依据这个法规，突发事件要处分的，就是“直接负责”的责任人。根据调查，上海市政府同意暂停在外滩风景区举办新年倒计时活动，并就另择地点举办的活动，“明确要求‘谁主办、谁负责’，落实属地管辖，切实把责任落到实处。”

　　依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《上海市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》、《上海市外滩风景区综合管理暂行规定》等法律法规和政府规章，综合调查结果，调查组据此认定：黄浦区政府和相关部门对这起事件负有不可推卸的责任。

　　顾林生则表示，调查报告对“直接责任”方——黄浦区相关领导的追责是必须的，其负有不可推卸的指挥、管理责任。但此次外滩踩踏事件的发生，不只是黄浦区一个区的问题，它涉及上海整座城市的应急管理问题。“人群是从整个上海市涌入的，从整个城市的前期应急预案、交通疏导到上级监管，这是一个城市系统问题。”

“12.31”上海外滩陈毅广场踩踏事件受处分人员名单（11人）

（一）撤职四人：

周伟：市委委员，黄浦区区委书记。贯彻落实国家和本市有关突发事件应急管理工作的法律法规不力，对辖区内相关部门履行突发事件应急管理工作职责不到位的问题失察。在抓干部守土有责、守土尽责的教育管理上失责。未严格落实中办、国办关于“严格执行24小时专人值班和领导带班制度”的要求。对事件发生负有主要领导责任。事件发生当晚在参加新年倒计时活动后，违反中央八项规定精神，公款吃喝，造成十分恶劣的社会影响。建议给予撤销党内职务处分。

彭崧：黄浦区区委副书记、区长。对辖区内突发事件应急管理工作领导不力。未对区相关部门落实区政府常务会议具体要求情况进行检查督促，对辖区内重点区域风险评估不足和黄浦公安分局应对处置措施不到位的问题失察。未严格落实中办、国办关于“严格执行24小时专人值班和领导带班制度”的要求。对事件发生负有主要领导责任。事件发生当晚在参加新年倒计时活动后，违反中央八项规定精神，公款吃喝，造成十分恶劣的社会影响。建议给予撤销党内职务、行政撤职处分。

周正：黄浦区副区长，黄浦公安分局党委书记、局长。未落实区政府常务会议提出的具体要求，未认真研究制定专门的应对方案；对12月31日当晚监测到的人员流量变化情况风险评估不足，未及时提出预警；应对处置措施不力；未及时向本级政府和上级主管部门报送突发事件信息；对上级主管部门的要求执行不力。对事件发生负有主要领导责任。建议给予撤销党内职务、行政撤职处分。

陈琪：黄浦公安分局党委委员、副局长。作为12月31日外滩风景区域安全保卫现场指挥点负责人，对外滩风景区域可能出现的大客流缺乏有效预判；对安全保卫责任区内的风险评估不足；面对突发状态，配置警力不合理，应急处置措施不力。对事件发生负有主要领导责任。建议给予撤销党内职务、行政撤职处分。

（二）行政降级一人：

吴成：黄浦区区委常委、副区长，分管旅游工作。作为主办历年外滩新年倒计时活动和2015年外滩源新年倒计时活动的区政府分管领导，对新年倒计时活动场所变更风险评估不足，变更信息向社会公众告知不充分的问题失察。未严格落实中办、国办关于“严格执行24小时专人值班和领导带班制度”的要求。对事件发生负有重要领导责任。事件发生当晚在参加新年倒计时活动后，违反中央八项规定精神，公款吃喝，造成十分恶劣的社会影响。建议给予党内严重警告、行政降级处分。

（三）行政记过四人：

陈荣霖：黄浦公安分局党委委员、局长助理兼指挥处处长。对12月31日安全保卫区域内的人员流量预估、极端状态、风险因素等方面未作充分评估；对不断上升的人员流量未及时提出预警，应对处置措施不力，未及时向本级政府和上级主管部门报送突发事件信息；对上级主管部门的要求落实不力。对事件发生负有重要领导责任。建议给予行政记过处分。

孙忠明：黄浦区旅游局党组副书记、局长。作为具体落实历年外滩新年倒计时活动和2015年外滩源新年倒计时活动的具体负责人，对新年倒计时活动场所变更风险评估不足，变更信息向社会公众告知不充分的问题失管。对事件发生负有重要领导责任。建议给予行政记过处分。

徐文虎：黄浦区市政管理党工委副书记、市政管理委员会主任、区域管行政执法局局长。未落实区政府常务会议的具体要求，未认真研究制定专门的应对方案。对事件发生负有重要领导责任。建议给予行政记过处分。

周顺国：黄浦区市政管理工作委员会调研员，外滩风景区管理办公室负责人。未按照职责做好外滩等重点场所的协调、管理和安全工作。对事件发生负有重要领导责任。建议给予行政记过处分。

（四）行政记大过两人：

陈昌俊：上海市公安局指挥部副主任，分管上海市公安局指挥中心。对黄浦公安分局12月31日外滩安全保卫工作方案指导不到位；对黄浦公安分局在外滩安全保卫工作中应对处置措施不力的情况监督不到位。对事件发生负有重要领导责任。建议给予行政记大过处分。

余志豪：上海市公安局指挥中心主任，负责上海市公安局指挥中心工作。对12月31日外滩安全保卫现场风险评估不足；对黄浦公安分局在外滩安全保卫工作中应对处置措施不力的情况监督指导不到位。对事件发生负有重要领导责任。建议给予行政记大过处分。

建议责成黄浦区政府向市政府作出深刻检查。