刘汗青：回眸“十二五” 迎接新挑战——政府法制工作的回顾与展望

“十二五”时期，是郑州市政府法制建设继往开来、持续深入全面推进的重要时期。全市政府法制系统深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照“全国找坐标、中部求超越、河南挑大梁、郑州走前头”的工作要求，紧紧围绕全市中心工作，以建设服务型政府法制为主线，持续深化大局意识、服务意识、责任意识、创新意识、精品意识和协作意识，全面推进学习型机关和规范化机关建设，推动了各项工作顺利开展。荣获省依法行政考核优秀、平安郑州建设先进集体、郑州都市区建设三年行动计划综合工作优秀单位、行政审批制度改革暨优化经济发展环境工作先进集体、“五单一网”制度改革工作优秀单位、坚持依靠群众推进工作落实长效机制先进单位等荣誉，较好地发挥法制机构服务政府决策、推进依法行政的参谋、助手和顾问作用，为郑州都市区建设营造了良好的法制环境。

 一、“十二五”政府法制工作的新成绩

 （一）服务政府中心工作，发挥参谋助手作用。一是全程参与行政审批制度改革工作。2013年，我市启动第十轮行政审批制度改革工件，市政府法制办高度关注、积极融入市政府中心工作，办党组召开专题会议，研究参与审批制度改革的工作思路和着力点，抽调精干力量全程参与、全面负责审改办工作。至年底，我市行政审批事项削减64.2%，审批环节压缩61.2%，审批时限缩减79.5%，实现了中部六省行政审批“最精简”城市的工作目标。2014年持续推进行政审批“两集中、两到位”改革，市级行政审批职能处室由117个削减到40个，初步实现了“一个窗口对外”、“一个机构履职”、“一名领导签批”，审批效率提速60%以上；建设项目网上并联审批提速75%以上。2015年，在完成“五单一网”建设的基础上，全面落实省政府取消、调整和下放事项，完善行政审批事项动态调整机制，及时调整公布行政审批事项清单和审批前置条件、审批流程、审批时限。二是全程参与“五单一网”制度改革工作。2014年以来，我市启动了以“政府权责清单、行政审批事项清单、企业投资项目管理负面清单、行政事业性收费清单、政府性基金清单”和“郑州市政务服务网”建设为主要内容的“五单一网”制度改革，围绕清权、确权、减权、优权、制权、亮权等关键环节，通过自查清理、业务初审、联合会审、反馈沟通、专家论证等方式，进行全面梳理和规范。经过梳理，共取消、下放或者调整管理方式事项266项，全部取消非行政许可行政审批事项。其中，登记确认政府权责事项7478项；调整优化行政审批事项147项，列入企业投资项目管理负面清单106项，行政事业性收费由349项压减至74项，政府性基金由17项压减至11项。三是积极参与开发区管理体制调研、郑铝集团破产清算、融资担保公司整顿、土地治理整顿、城中村改造等134个协调机构的工作，坚守工作岗位，认真履行法制把关职责，提出法制建议，保障各项工作顺利开展。

（二）加强政府立法工作，提高制度建设质量。推进科学民主立法，组织筹备成立了由省会高等院校、科研院所、法律服务机构专家学者组成“郑州市人民政府法制专家咨询团”，借助社会力量，发挥其在政府立法、行政复议、行政诉讼等政府法制事务中的顾问作用。完善立法工作程序，改进立法工作方式，提升政府立法质量。先后组织起草《郑州市大气污染防治条例》、《郑州市轨道交通条例》、《郑州市建设工程施工安全管理条例》、《郑州市城乡规划管理条例》等地方性法规10余件，组织起草《郑州市政府信息资源共享管理办法》、《郑州市大型科学仪器设施共享促进办法》、《郑州市龙湖水域保护管理办法》、《郑州市城市供热与用热管理办法》等政府规章20余件。清理现行有效的政府规章112件。办理人大代表建议、政协提案200余件，满意率100%。承办法律、法规、规章等各类立法征求意见60多件。

（三）加强规范性文件管理，维护法制统一。一是认真做好规范性文件审核和备案审查工作。2013年以来，共审核规范性文件2410件，出具法制审核意见2000余条；向省政府和市人大常委会报备规范性文件500余件，报备率100%；接收部门备案规范性文件4000余件，纠正违法39件，审查率100%。二是组织开展规范性文件清理。组织对2013年9月30日以前全市各级制定的现行有效的规范性文件11400余件规范性文件进行了全面清理；2014年以来，先后组织开展了对破除地区封锁、促进市场公平竞争、减轻企业负担、维护市场正常秩序的“土政策”文件进行专项清理，清理规范性文件1100件。三是筹建郑州市规范性文件数据库，探索规范性文件“三统一”管理新模式，提升信息化管理水平。四是组织召开规范性文件监督管理工作研讨会。分析工作中存在的问题，研究对策，探讨规范性文件管理工作的规律，进一步提升规范性文件监督管理水平。五是畅通渠道积极受理对规范性文件异议审查申请。对公民、法人和其他组织提出的异议申请，提出审查意见21件，为群众依法维权提供法制服务。六是研究拟订《郑州市重大行政决策程序规定（草案）》，推动政府重大行政决策规范化、民主化、法制化。

（四）创新行政执法理念，扎实推进服务型行政执法建设。2012年以来，市政府法制办认真贯彻省政府关于推进服务型行政执法建设的工作部署，采取积极有效措施，努力推动行政执法方式由管理型向服务型转变，印发全市推进服务型行政执法建设工作的实施方案，开展服务型行政执法广场宣传活动，通过召开服务型行政执法工作培训推进会，组织观摩交流活动，加强查检指导，推动全市服务型行政执法建设工作有序稳步开展。我市的做法得到省政府法制办肯定，受到省全面推进依法行政工作领导小组办公室表彰。

（五）畅通行政复议渠道，依法化解行政争议。行政复议工作以维护群众合法权益、促进社会和谐稳定为目标，不断健全制度、夯实基础、强化措施、创新机制。一是依法办理行政复议案件，确保办案质量和效率。畅通行政复议渠道，案件数量呈逐年递增趋势，仅2013、2014两年就收到行政复议申请6000余件，立案受理4139件。二是开展行政复议精品案件评选活动，带动办案质量不断提升。连续三年在全市开展行政复议精品案件评选活动，评选出全市十大行政复议精品案件，充分发挥了典型案件引领带动作用。三是探索推进行政复议委员会试点工作。根据工作需要，调整充实了市政府行政复议委员会组成人员，拟定了行政复议委员会工作规则和委员守则，定期组织行政复议委员会委员对行政复议工作的重要问题和有关案件进行研究，组织委员参与案件评审，实现专家咨询与行政复议委员会集体议决有机结合的工作机制，充分发挥委员会在行政复议工作中的指导作用。四是创新行政复议案件审理模式。为了提高行政复议案件办理质量，对一般性案件实行办案人员“承办制”，重大疑难案件实行“集体研究制”，与群众切身利益密切相关的案件实行“复议委员会议决制”，专业技术较强的案件实行专家论证制，提升了行政复议工作的透明度、公正性和公信力。

（六）履行监督职责，做好具体行政行为审核和行政诉讼工作。近三年来，共收到市政府办公厅转送的具体行政行为审核件、领导交办件、政府常务会议议题审核件、市政府重大项目合作协议共计1700余件，提出法制审核意见4400余条，拟制专项书面报告及法制建议200余份；代理市政府行政诉讼案件675起、行政赔偿案件36起；认真落实行政应诉案件异地管辖有关规定，组织召开行政案件异地管辖座谈会，主动做好与管辖法院的对接工作；深入贯彻市委办公厅、市政府办公厅《关于推进依法行政预防和化解行政争议的意见》，积极探索推行行政负责人出庭应诉工作；认真落实行政诉讼败诉案件过错责任追究制度，依法追究有关人员过错责任；组织召开全市政府信息公开行政复议应诉工作专题会议，针对问题，分析原因，研究对策，提升应对复杂工作的能力。积极推进落实政府法律顾问制度，组织召开部分县（市）区、市政府派出机构和市直部门论证会，起草了推行政府法律顾问制度的有关材料。初步完成《郑州市行政应诉工作规则》修订工作。完成了《郑州市重大行政执法决定法制审核工作规则》的起草工作。

（七）加强改革创新，深入推进依法行政、法治政府建设。近两年来，市政府法制办立足部门职责，加强工作改革创新，推进依法行政、法治政府建设取得新成效。一是以学习促建设。围绕提高领导干部法治思维和依法办事能力，拟制了年度领导干部学法计划，明确学法内容和时限，先后在复旦大学、中南财经政法大学、四川大学举办了县处级干部依法行政高级研修班，在厦门大学、浙江大学、中国政法大学等举办了全市政府法制干部业务能力提升培训班，分批分层次组织了执法人员资格认证培训。二是以规划促建设。坚持顶层设计与实际工作紧密结合，组织起草了《郑州市推进依法行政建设法治政府五年规划（2014—2018）（草案）》，印发年度依法行政工作《要点》和《责任目标》。三是以考评促建设。坚持向政府部门通报年度依法行政责任目标评议考核情况、向执法机构通报年度执法绩效考核情况，督促有关部门和单位认真整改存在的问题；持续推进依法行政示范单位建设工作。四是以改革促建设。按照市政府要求，组织起草了《郑州市人民政府关于普遍建立法律顾问制度的通知》、《郑州市建立政府权责清单制度工作方案》等，积极推进深化改革工作。

二、“十三五”政府法制工作展望

“十三五”时期，是全面建成小康社会、实现“两一个百年”奋斗目标第一个目标的决战决胜时期。我市政府法制工作的基本思路是：全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神和中共中央国务院《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，以建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府目标，以深入推进服务型政府法制建设为主线，以建成学习型机关、规范化机关为着力点，持续深化“六种意识”，努力提升全市政府法制干部队伍的整体素质，适应新常态，开拓新思路，再创新局面，为我市“三大主体”工作和“四个郑州”建设提供强有力的法制服务和法制保障。

（一）全面推进依法行政，加快法治政府建设。推进建立政府权责清单制度，研究建立法律顾问制度，科学设计法治政府建设指标体系和考核标准，创新普法教育机制。

（二）推进政府立法科学化、民主化、法治化。重点加强城市管理、社会治理、民生保障、环境保护、资源循环节约利用等领域立法；改进立法方式，更好发挥政府法律专家咨询团的顾问作用，拓宽群众有序参与政府立法的渠道。

（三）大力推进行政执法体制机制改革。创新服务型行政执法工作方式，将服务型行政执法工作常态化；加强重点领域行政执法监督力度，抓实行政处罚自由裁量基准制度，建立行政执法监督信息数据库，确保严格规范公正文明执法。

（四）扎实做好行政诉讼和具体行政行为法制审核工作。围绕合法性审查、出庭应诉率、案件败诉率、责任追究率做文章，提高行政诉讼工作水平；组织对具体行政行为审核工作的调研，进一步规范具体行政行为审核工作。

（五）继续探索规范性文件监督管理的新模式。扩大完善公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定机制；完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，健全规范性文件备案审查制度；建立规范性文件监督管理数据库，实现“三统一”，推进动态化管理。

（六）持续深化行政复议体制机制改革。深化行政复议委员会试点工作，实现专家咨询与行政复议委员会集体议决有机结合；建立健全行政复议与行政审判、信访工作、监察工作的联系机制；创新工作体制，推进行政复议体制机制改革。

 （七）不断加强政府法制机构和法制干部队伍建设。持续推进学习型机关、规范化机关建设，建立规范有序的工作秩序。努力打造强有力的领导班子，推动政府法制干部能力持续提升，建设忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的的法制工作干部队伍。

                （作者系郑州市政府法制办综合处副处长）