袁留雷：城市管理执法体制改革的探索与思考

城市管理执法直接面对城市中最基层的民众，承担着政府城市管理职能中最艰难的部分，加之我国目前城市管理方面的法律支持体系尚不完善，经常成为新闻媒体负面报道的焦点。郑州作为全国第29个相对集中行政处罚权试点城市，自2001年开展试点工作以来，经历了一番反复、曲折的探索历程，其中有很多经验和教训值得我们每一个城市管理者认真总结和反思。

一、试点工作回顾

（一）试点初始阶段

根据《关于在河南省郑州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函〔2001〕26号）和《河南省人民政府关于在郑州市开展相对集中行政处罚权试点工作的批复》（豫政文〔2001〕59号），2001年，郑州市设立市城市管理行政执法局，作为市政府组成部门，集中行使城市管理执法行政处罚权，职责范围主要包括：市政设施管理、市容和环境卫生管理、园林绿化管理、户外广告设置管理，及城市规划方面的违法建设、公安交通管理方面对侵占城市道路乱停乱摆乱放、工商行政管理方面的流动摊贩无照经营等行政处罚权；负责对各区城市管理行政执法工作进行考核、协调、监督、管理。依据《郑州市城市管理相对集中行政处罚权规定》（市人民政府令第171号）试点工作方案，市内五区政府设立了区城市管理行政执法局，按照市、区职责分工，主要行使违反城市园林绿化管理、市容和环境卫生管理、城市养犬管理、市政设施管理、环境保护管理（包括社会生活噪声污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、露天焚烧秸秆落叶污染）等方面法律、法规、规章规定行为的行政处罚权。各开发区管委会相继设立了城市管理行政执法分局，负责本管区范围内的集中行政处罚权工作。

（二）机构调整阶段

2008年，市城市管理行政执法局与市市政管理局机构整合，设立市市政管理行政执法局，将原由市城市管理行政执法局承担的城市规划、城市园林绿化、城市建筑施工噪声污染的行政处罚权划转至原相关部门。区级城管执法机构由此受到极大影响，经历了更为严重的“合伙”与“分家”的阵痛。从2010年开始，各区相继将城市管理行政执法局与市政管理局合并。2011年后，两机构又陆续开始分设，但设置形式各异。区城市管理行政执法局作为城管综合执法部门，向街道办事处派驻执法队伍，接受区城管综合执法部门和街道办事处的双重领导。各开发区城市管理行政执法分局逐渐与市局脱离，如高新区分局变身为管委会的内设机构，虽保有名号，却与市局已无任何隶属关系，分别受市级城管、规划、建设、园林、环保等相关职能部门委托开展行政执法工作。

（三）机构恢复阶段

2009年，市市政管理执法局更名为市城市管理局。依据《关于设立郑州市市政市容监察管理局的通知》（郑编〔2010〕102号）和《郑州市城市管理局机构职责与职能运行规范》的通知（郑办文〔2011〕25号），设立市政市容监察管理局，为市城市管理局管理部门，以城市管理局名义履行城市管理执法职责。2015年2月，根据市政府机构改革实施方案，撤销市政市容监察管理局，设立市城市管理局，挂牌市城市管理行政执法局，主要职责包含“负责城市管理行政执法工作”，除了行使市政管理、市容和环境卫生管理、公用事业管理方面的行政执法权外，还行使工商行政管理、公安交通管理、户外广告设置管理、城市养犬管理等方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。同时负责全市城市管理行政执法工作的管理、监督、指导和协调。

二、机构调整衍生新问题

《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）对各省、自治区、直辖市人民政府建立决定开展相对集中行政处罚权工作的具体程序提出了明确要求：“深入研究本地区特定领域行政执法中的情况和问题，广泛听取各方面意见和建议，依法提出调整行政处罚权的具体方案(其中有关机构、编制方面的事宜，由编制部门按照国家有关法规的规定和程序办理)。相对集中行政处罚权工作方案必须由本级人民政府常务会议讨论决定，并形成会议纪要，以政府名义上报所在的省、自治区人民政府审批。”尽管该文中未对“已经批准开展相对集中行政处罚权试点”的机构调整作出规定，但在无程序规则可遵循的情况下，适用这一规定应该是恰当的，而我市自2008年以来多次自行变更机构设置，且未履行相关审批程序，由此衍生出一系列问题。

（一）机构设置方面的缺陷。2001年我市开展相对集中行政处罚权试点工作时，市、区（管委会）城市管理执法机构在主体资格方面定位准确，遗憾的是职责分工界定不够清晰、执法监督机构不健全，未能有效解决交叉执法、重复执法等问题。2008年以来，相对集中行政处罚权机关主体资格未明确，试点工作出现停滞甚至倒退。依据《郑州市市政管理执法局职能配置内设机构和人员编制规定》(郑政办〔2008〕42号)，整合市政管理局、城市管理执法局职能，拆解了相对集中行政处罚权事项；新设立的市政市容监察管理局没有独立执法主体资格，其城市管理执法范围与《复函》、《批复》和市人民政府令第171号规定不完全一致。

（二）城管执法体制不顺。市级执法职责涵盖了市容和环境卫生、市政设施、公用事业等方面有限的行政执法权；区级机构改革后，各区仍然行使市容环境卫生、市政设施、环保、绿化等方面的行政执法权。由于市、区两级存在执法职能不一致、执法权限上下不对应，区与区之间执法权限不统一等问题，市局无法行使对区城市管理执法工作的考核、协调、监督、管理等职能。

（三）部门职能界定不清。机构调整过程中，城市管理执法职能被不断挤压，被剥离的执法职能有的甚至找不到“下家”，如原城市管理行政执法局承担的环境保护方面对大气污染和环境噪声污染的处罚权等。郑政办〔2008〕42号只将“城市建筑施工噪声污染处罚权”移交环保部门，其他部分未予明确；公安交通管理方面对侵占城市道路的处罚权是否移交，也未予明确。按照郑政办〔2008〕42号、郑编〔2010〕102号、郑办文〔2011〕25号规定，市局不再保有环保、规划、公安交通占道等方面的处罚职能，然则城管与规划、环保、公安等部门之间执法交叉的问题也未能彻底解决，严重影响了城市管理执法效能和政府公信力。

（四）执法队伍软、弱、涣、散。“软”。目前地方性法规赋予城市管理执法的行政强制措施较少，在执法过程中，一旦当事人不配合，就无法保证执法的法律效果。“弱”。城市管理执法舆论环境较差，逐渐被“妖魔化”，城市管理执法队员畏难情绪严重，思想包袱较大。“涣”。《复函》、《批复》要求城市管理执法人员须为在编在岗的公务员。实践中，只有少部分是公务员或参照管理人员，其中绝大部分为事业编制或事业编制工勤人员。《河南省人民政府法制办公室关于贯彻落实豫政办〔2015〕35号文件做好执法人员培训考试和换证工作的通知》明确：“严禁临时工、合同工及工勤人员申请《河南省行政执法证》”。因此大多数城市管理执法队员将无法取得执法资格。“散”。执法队伍虽经整合，但未能解决内部多头执法、协调不畅、效率不高的问题；区执法中队下沉办事处，承担了过多的迎检、创建工作，执法职能被弱化。

三、思考与建议

中央城市工作会议和《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，为城市管理执法体制改革梳理了思路、指明了方面。为从根本上解决城市管理执法问题，建议从以下几个方面着手：

（一）理顺执法体制，推进综合执法工作。按照权、责、利对等的原则，合理划分市、区（管委会）两级城市管理行政执法部门的事权、财权、人事权等，实行市局、区政府对区局双重领导，规范市区两级机构设置，明确职责分工，实现城市管理行政执法工作重心下移，以区为主，畅通执法体制机制。

（二）界定部门职责，避免交叉执法。参照国发〔2002〕17号关于开展相对集中行政处罚权实施程序规定，调整机构职能；按照《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，明确的城管执法职责范围；结合我市实际，明确市、区两级城市管理综合执法机关及其集中行使行政处罚权的领域，匡定管理职责，厘清城市管理相关部门职责边界。

（三）加强综合执法机构建设。落实《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》、市委《关于全面推进依法治市的实施意见》（郑发〔2015〕11号），减少层次、整合队伍、提高效率，合理配置执法力量；根据省政府办公厅《关于承担行政职能事业单位改革的意见》，按照精简统一效能原则，探索建立城市管理执法大部门体制，整合执法队伍，减少执法层次。

（四）落实执法人员待遇，重塑执法队伍形象。一是从严核定编制，落实城市管理执法人员的公务员身份。按照机构、人员编制不突破的原则，在编制部门下达的总量内，根据定编标准核定，择优录用城市管理执法人员。二是参照《城镇市容环境卫生劳动定额》“市容环境卫生监察、执法人员的定员数按城市人口的万分之三至万分之五”配置的规定，结合我市流动人口的现状，确定配备比例，充实执法队伍。三是加强城市管理执法人员的业务培训，强化规范文明执法教育，健全执法人员资格管理制度，提升城市管理执法人员业务能力。                    （作者单位：郑州市城市管理行政执法监察支队）