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［内容提要］现行检察权运行机制具有检察独立的整体性、检察领导体制的多重性、检察权运行方式的行政性及检察权内部运行架构的层阶性等特点。这些特点导致检察权运行机制存在检察官的非独立性、检察权的地方化、检察权行使的非司法化及检察责任的模糊性等障碍。完善检察权运行机制的路径选择是：全面实行主任检察官制度，由检察院独立走向检察官独立；建立检察垂直领导体制，破除检察权的地方化；克服行政化，大力推进检察办案方式的司法化；打破层阶制，实现检察责任的明确化。

［关键词］检察权　运行机制　障碍　完善

引　言

检察权运行机制是推动或者影响检察权运行的各种因素及相互作用的模式或机理。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“健全司法权力运行机制”作为司法改革的重要内容。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步强调：“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”因此，加强对检察权运行机制的研究，对于推进检察体制改革，提升检察机关的公信力具有重要的意义。

一、现行检察权运行机制的特点

（一）检察独立的整体性

新中国司法体制的特点之一是：“人民法院、人民检察院整体独立，而非法官、检察官独立。”^［1］我国《宪法》第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《人民检察院组织法》第9条和《刑事诉讼法》第5条也作了相同的规定。根据上述法律规定，依法独立行使检察权，是指人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这种独立性，是一种集体独立，而非个人独立即检察官独立。“我国检察机关实行民主集中制原则和检察一体原则，检察官是人民检察院内部执行一定检察职能的人员，从属于人民检察院，在检察长的统一领导下开展工作，在法律上不具有独立地位。”^［2］在我国现行检察制度中，检察权的独立行使，主要是就检察机关而言，检察机关行使权力时，具有法律制度上的独立性。这种整体性独立，是以检察长负责制和检察委员会制度来保证的。在现行体制中，检察官受检察长领导，任何检察活动应服从检察委员会的决定。在法律制度上还没有确立检察官在检察机关内部的独立性。

（二）检察领导体制的多重性

如何理解我国现行检察机关的领导体制，理论界有“双重领导”体制说、“一重领导、一重监督”体制说、“垂直领导”体制说等。^［3］但“双重领导体制”说或“多重领导体制并存”说得到主流检察学理论的肯定。所谓“双重领导体制”，是指检察机关既受上级检察机关的领导，又受同级人大及其常委会的领导。^［4］所谓“多重领导体制并存”：一是党的领导，二是人大及其常委会的领导，三是最高人民检察院和上级人民检察院的领导，并认为这种领导体制：有利于发挥中央和地方两个积极性，保障检察机关在人、财、物等资源短缺的情况下迅速恢复重建并正常地开展检察工作；有利于发挥检察机关在维护地方和谐稳定中的作用，促进地方经济的发展，并赢得地方各个方面的信任和支持；有利于贯彻检察工作方针，保障检察工作服务于党和国家工作的大局；也有利于加强对检察机关履行职责的情况和检察人员遵纪守法的情况进行监督。^［5］上述两种观点没有实质区别。在中国国情下，检察机关的权力需要在党的领导下实现。从我国政治体制的实际运作情况看，地方检察机关接受当地党委的领导更具有实质意义。“虽然从法律形式上看，党委领导与上级检察机关的领导具有法律上非明示与明示的区别，同时还有领导性质上的区别（是业务领导还是政治领导及组织领导）。然而，由于同级党委所具有的人权、财权等权力，它以特定方式实施的政治领导、思想领导和组织领导，对检察机关和检察工作产生重要影响。”^［6］所以，事实上我国检察机关实行的是以地方党政领导为主、上级检察院领导为辅的领导体制。

（三）检察权运行方式的行政性

司法权具有独立性、被动性（消极性）、裁决的终局性（权威性）、运行方式的交涉性等特点。“终局性”是指司法机关作出的决定有决断效力，无新的事实与理由就不得再申请裁决；“交涉性”是指裁决必须在当事人参与诉讼过程并充分举证、辩论说明其主张和理由的前提下才能作出判断的一种权力运行方式。^［7］检察权兼具司法和行政的双重属性，检察机关的侦查、起诉（不起诉）、批捕、羁押必要性审查及控告申诉检察权等都具有一定的司法性。但长期以来检察机关都是以行政方式履行这些检察职能。如2012年新《刑事诉讼法》颁布之前，检察机关的审查批捕程序完全是一种行政化的审批程序。这种行政化的审批程序的主要特点是审查方式的书面化。最高人民检察院1999年1月18日颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》第92条规定：“审查逮捕部门办理审查逮捕的案件，应当指定办案人员进行审查。办案人员应当审阅案卷材料，制作阅卷笔录，提出批准或者决定逮捕、不批准或者不予逮捕的意见……。”检察机关批准或决定逮捕案件，审查批捕人员唯一需要做的是审阅侦查机关的案卷材料。犯罪嫌疑人、辩护律师以及被害人都不能介入审查批捕程序，审查批捕检察官地位不中立，追诉色彩浓厚。在检察实务界甚至对检察机关审查逮捕阶段能否讯问犯罪嫌疑人都存有争议。^［8］

（四）检察权内部运行架构的层阶性

70年代末检察机关重建以来，检察权的内部运行架构一直体现层阶性，即实行“三级办案制”：检察人员承办，部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定。“三级办案制”充分体现了指令权的决定作用以及承办检察官的独立性和决定权的不足。^［9］359基于这种层阶性办案审批制度的不合理性，20世纪90年代末检察机关启动了“主诉检察官办案责任制”改革。最高人民检察院2000年1月制定的《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》指出：“实行主诉检察官办案责任制，是在法律规定的范围内，改革与完善检察机关审查起诉部门办案机制，建立责任明确、高效廉洁、符合诉讼规律的办案责任制。”最高人民检察院2005年6月印发的《关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》还强调：“要进一步推行主诉检察官办案责任制”。但由于配套制度的缺失，司法实践中这一改革举措基本明存实亡。^［10］目前，“三级审批制”仍然是检察机关内部的权力运行的基本模式。2012年刑诉法修订后，最高人民检察院2012年11月22日颁布的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第4条规定：“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定。”最高人民检察院2013年2月1日通过的《检察机关执法工作基本规范》（2013年版）第1·9条进一步肯定：“人民检察院办理案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定。”

二、现行检察权运行机制的障碍

（一）检察官的非独立性

由于我国一直强调检察权独立是检察院整体独立，而非检察官独立。检察院独立和“检察一体制”强调检察机关作为整体发挥其功能，其意义可以使检察权的行使保持整体的统一，不受外来势力，特别是来自现实的政治力量的不当影响，保证检察机关的独立性。“没有检察官独立的检察一体制是一种纯粹的行政体制，没有检察一体的检察官独立是一种纯粹的司法体制，都不符合工作的特点和要求。”^［11］但长期以来，我国对检察一体化的认识存在严重偏差，只强调检察权的集中统一行使，却忽视了检察官独立的必要性，检察机关内部检察业务管理采取的是单纯的行政管理方式，检察权由检察长和检察委员会集中、统一行使，而承办案件的检察官只是行政垂直线上底部的一个点，没有决定权和独立性可言。司法的本质在于亲历性和判断性。现行检察权的运行模式完全限制了亲历性的存在空间，“审定分离”使决定者不是案件的亲历者，他（们）只是听取汇报或者阅看审查报告作出决定。最高人民检察院调研后担承：“承办案件的人员对案件的处理完全没有决定权，影响其严肃认真查办案件的积极性。”^［12］特别在公诉活动中，出庭检察官“只是检察院和检察长意志的代理人，不能也不敢表达个人的法律判断和诉讼意愿，公诉活动中的检察官客观义务也常常因此而落空。”^［9］249

（二）检察权的地方化

在现行检察领导体制下，各级检察机关的人、财、物都受制地方，从而造成检察机关地位的附属化和检察权的地方化，难以从根本上摆脱地方的影响，并使上级检察院对下级检察院的领导名不符实。当国家利益与地方利益、全局利益与局部利益发生冲突时，少数地方党政领导置国家法律于不顾，把人民检察院作为搞地方保护主义的工具，成为地方利益的“保护伞”。由于检察官的任用主要由地方负责，造成地方检察机关的执法活动，很大程度上取决于当地有关领导人的意见。当检察机关履行法律监督职权时遇到上级人民检察院的意见和地方党政领导的意见不一致时，大都会按地方党政领导的意见行事。检察机关查处要案向同级党委请示报告影响对职务犯罪的查处。本来检察机关查处要案向同级党委请示报告的目的是为了获得党委的支持，排除障碍。但该制度在一些地方异化为查处要案必须经党委（主要是党委一把手）批准。一些地方党委领导直接凭借干部管理权干预检察机关依法办案，有的甚至以文件的形式规定凡涉及本地区的重点保护企业或一定级别的党政干部的案件须经地方党委批准后才能立案，这严重影响了检察机关独立行使检察权和反腐败工作的开展。地方检察机关往往出于多方面原因而屈服于某些地方领导人的权力，使检察权丧失了基本的独立性和正义性的要求，甚至成为某些腐败分子维护自己不法利益、打击报复他人的工具。中央政法委孟建柱书记指出：“近年来，社会上反映比较多的是司法机关的人财物受制于地方，司法活动易受地方保护主义的干扰，影响法制统一，损害司法权威。”^［13］可见中央高层对司法权的地方化及其危害是有足够认识的。

（三）检察权行使的非司法化

行政与司法的主要区别在：行政是以管理为本质，它是一种行政管理者与行政相对人的两方结构；而司法是以判断为本质，它是解决当事人之间的争议与裁判者居中裁决形成的三方组合。行政程序中一般不涉及意见交涉，而是行政单向命令，强制主导；而在司法程序中，控辩双方展开交涉、抗辩，令判断者兼听则明，作出理性选择和判断。^［14］“检察机关是有司法权的司法机关，却始终采用行政性办案方式而欠缺司法特征。”^［9］342比如在我国，逮捕是一种最严厉的强制措施，逮捕即意味着长期羁押。在域外不论是英美法系还是大陆法系，长期羁押的审批都被认为是司法机关（特别是法院）行使基本程序的权力，都应当采用司法审查的方式作出。而我国检察机关批准或决定逮捕一般只是进行书面审查，并不是必须听取嫌疑人及其辩护律师的意见，也不用听取被害人的意见。梅利曼教授指出，“诉讼权利的不平等以及书面程序的秘密性，往往容易形成专制暴虐制度的危险”。^［15］这种书面化、审批化、信息来源单一化的行政化的审批程序，其后果必然是程序神秘化和控辩失衡化。审查批捕程序尚且如此，其他检察权的行使，如侦查权、起诉权、控告申诉检察权等更不存在“侦、辩、检”的三方组合。

（四）检察责任的模糊性

检察机关现行的“三级办案制”，即阶层性权力运行模式，表面看层层审批把关是为了保证办案质量，防止办案检察官滥用职权。但这种“审者不定，定者不审”的做法，导致检察责任模糊。“在一定程度上弱化办案检察官的责任心，淡化其责任意识，不利于调动办案检察官的积极性和创造性，不利于强化对办案检察官的管理。”^［16］根据我国《人民检察院组织法》规定，检察长统一领导检察院的工作。检察长是本级检察机关的行政负责人，对下属检察官发布指令、命令，并对案件的办理负责。但《人民检察院组织法》又设立了检察委员会制度。检委会实行民主集中制，在检察长主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。所以检委会所作的决定具有最高效力，无论是检察长还是一般检察官，都要服从检察委员会的决定。而通过集体决策形成的决定，法律责任就难以确定。笔者通过实证研究发现，许多冤假错案，案件承办人审查后大都提出了不捕、不诉或无罪的意见，但最终没有被采纳。如浙江张氏叔侄强奸案，审查批捕承办人是时任杭州市人民检察院批捕处副处长夏涛，他认真审查了公安移送的案件卷宗材料后，发现诸多疑问，客观性证据不足，仅凭犯罪嫌疑人一纸口供难以定案，提出了“不批准逮捕”的意见，但最终市检察院还是作出了批捕决定。^［17］尽管最高人民检察院分别于1998年6月26日、2007年9月26日颁布了《人民检察院错案责任追究条例（试行）》和《检察人员执法过错责任追究条例》，但实践中真正被追责的检察官屈指可数。近年国内频繁出现的冤假错案责任追究就陷入这种困境。如2013年浙江出现两个冤错案件：一个是“张氏叔侄强奸案”，一个是“萧山5青年劫杀案”。案件平反后，浙江省政法委曾高调宣布要对原办理过程中公、检、法各部门办案环节存在的问题要进行全面调查，严格追责。媒体一直也在关注案件后续的追责结果。^［18］但事实上这两个案件早已在组织内部按照党纪政纪作了问责处理。而之所以最终没有进行法律意义上的追责，只是因为“没有发现是故意制造冤案”。^［19］据一些司法实务人士透露，现在一些地方的错案责任追究条例或办法早已“备而不用”了。^［20］冤假错案之所以不能追责，根本原因是传统的案件办理层层审批，集体研究，最终是“人人有关，人人无责”。

三、完善检察权运行机制的路径选择

（一）逐步推进主任检察官制度，由检察院独立走向检察官独立

当今检察制度的发展趋势是：进一步限制行政首长的指令权，加强检察官的独立性。如20世纪以来，法国和德国通过检察改革，严格限制司法部长对检察官办理案件的指令权。“总体上看，检察官职务独立是第一位的，是原则，检察一体是第二位的，甚至只是补充或例外。”^［21］《联合国关于检察官作用的准则》要求“各国应确保检察官得以在没有任何恐吓、阻障、侵扰，不正当干预或不合理地承担民事、刑事或其它责任的情况下履行其专业职责。”检察一体和检察独立是一种体用关系，即检察独立是“体”，是根本和目的；检察一体化是“用”，是保障和手段，检察一体是为检察独立服务的。^［22］我国新一轮司法改革的主要任务之一是“建立主审法官、合议庭办案责任制，探索建立突出检察官主体地位的办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责，做到有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究。”^［13］根据中央深化司法体制改革的部署，2013年12月，最高人民检察院发布《检察官办案责任制改革试点方案》，决定在北京、河北、上海、湖北、广东、重庆、四川7个省（市）17个工作基础较好的市、县检察院试点开展主任检察官办案责任制改革。^［23］《试点方案》规定：“除法律规定必须由检察长或检委会行使的职权外，其他案件处理决定可以由主任检察官负责的办案组独立作出。”主任检察官制度的实施，必然会使部门负责人和检察长产生权力失落感。要落实主任检察官的办案主体地位，核心是检察长和检委会放权。这项改革能否成功主要取决于检察机关能够在多大程度上放权，主任检察官能够在多大范围内以自己的名义独立处理案件。如上海，试点检察院检委会下放70%权力，检委会讨论案件次数平均下降了50%，^［24］深圳市检察院根据相关法律法规和检察权运行规律，将678项检察职权逐项进行分级授权，主任检察官拥有359项职权，其中有34项来自检察长“放权”，^［25］从而为检察官独立迈出了可喜的一步。为了打破权力利益格局，防止主任检察官制度名实不符，在各地试点的基础上，必须要由立法机关统一出台主任检察官权力清单，真正实现由检察院独立走向检察官独立。

（二）建立检察垂直领导体制，破除检察权的地方化

十八届三中全会《决定》指出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”实行地方司法机关的人财物统一管理，就是为了改变目前地方司法机关的人财物受制于同级地方，导致司法权地方化问题。司法权力是一种国家权力，而不是地方自治性质的权力。孟建柱书记解释说：“我国是单一制国家，司法职权是中央事权。考虑到我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，将司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难。应该本着循序渐进的原则，逐步改革司法管理体制，先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理。”^［13］这表明：根据司法权的国家性，司法机关的人财物理当由中央统一管理。但基于我国的现状，目前一步到位由中央统一管理尚有难度，本着循序渐进原则，先将省以下实行统管，等条件时机成熟时，再统一由中央管理。为了克服检察权的地方化，必须建立检察垂直领导体制，调整的思路是：（1）上下级检察机关实行垂直领导，下级检察院服从上级检察院的领导；（2）检察长、检委会委员、检察官由上级检察院报同级人大任命；（3）检察系统财政独立，检察机关经费独立运算。

（三）克服行政化，大力推进检察办案方式的司法化

以行政性的办案方式履行检察职能，不符合检察规律。“检察权运行及办案方式的适度司法化，应当说已成为各国刑事司法制度尤其是大陆法系国家司法制度普遍接受的法观念和法制度。”^［9］361检察机关的审查逮捕具有司法审查的性质。鉴此，检察机关应当通过诉讼程序，实现审查逮捕的正当化、合理化，在完全听取诉讼双方的意见后，才能对逮捕的合法性作出裁断。在2012年修订的《刑事诉讼法》第86条增加了讯问犯罪嫌疑人、询问诉讼参与人、听取辩护律师意见的程序要求，初步打破了审查逮捕程序的行政性和封闭性，但严格意义上的听讼程序尚没有形成。改革审查批捕程序的关键是要建立一种抗辩式的审查批捕模式，要让检察机关获取更充分的来自诉讼当事人及其委托的律师的信息，以便对是否有羁押必要，可否采取取保候审、监视居住等非羁押性措施作出准确的判断。近年上海、浙江、湖北等地的一些检察机关探索试行批捕听证制度，取得明显效果。^［26］随着新《刑事诉讼法》的实施，更多的检察权表现出司法性。不起诉决定权以及《刑事诉讼法》第47条、第115条新增的检察机关对违反诉讼程序的司法审查权，都具有终局裁判的特点。最高人民检察院 2015年1月6日印发的《关于全面推进检务公开工作的意见》规定：“对存在较大争议或在当地有较大社会影响的拟作不起诉案件、刑事申诉案件，实行公开审查。对于在案件事实、适用法律方面存在较大争议或有较大社会影响的审查逮捕、羁押必要性审查、刑事和解等案件，提起抗诉的案件以及不支持监督申请的案件探讨公开审查。”2015年5月15日，上海检察机关召开羁押必要性公开审查工作现场推进会上，公开审查将被作为开展羁押必要性审查的基本方式之一，在全市检察机关全面推行。^［27］对于具有终局性、中立性和交涉性等较强司法属性的检察权，检察机关都应当通过司法化的运作方式作出决定。

（四）打破层阶制，实现检察责任的明确化

为了遵循司法规律，破除冤假错案无人担责的客观现实，十八届三中全会《决定》提出了“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法改革要求。十八届四中全会《决定》进一步强调：“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”。据此，“去年以来，全国检察机关积极探索办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，组织17个市县检察院开展检察官办案责任制试点，择优选任460名主任检察官，赋予相应司法办案决定权，完善司法办案责任制度，主任检察官对所办案件终身负责。”^［28］最高人民检察院2015年2月15日印发的《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》（2015年修订版）指出：“深化检察官办案责任制改革。以落实和强化检察官执法责任为重点，完善主任检察官办案责任制，科学界定主任检察官、副检察长、检察长和检察委员会在执法办案中的职责权限。建立健全检察机关执法办案组织，完善检察机关执法办案责任体系。”构建严格的检察责任必须在打破现行层阶制和“三级审批制”。目前，中央确定的检察改革试点单位都把构建新型的办案责任制作为改革的主要内容。如上海检察机关，在过去近一年的试点中，“司法办案责任制得到落实，先行试点检察院刑事检察案件由主任检察官或检察官独立作出决定的案件由原来的68%上升到82%，办案质量效率得到提高”。^［29］2015年7月，最高检两次就《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见（送审稿）》征求专家学者意见。2015年9月28日，最高检下发了经中央全面深化改革领导小组会议审议通过的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》。《意见》在健全司法办案组织及运行机制、界定检察人员职责权限的基础上，明确了检察官司法责任的范围、类型、认定和追究程序等主要问题。《意见》出台实施，使具有科学性、可行性和可操作性检察官追责制度可望真正得到落实。

结　语

根据中央深化司法体制改革的精神和部署，建立健全符合司法规律、协调规范、科学合理的检察权运行机制，既是建立公正、高效、权威检察制度的需要，也是完善和发展中国特色社会主义检察制度的应有之义。全国检察机关应当根据中央要求，在宪法、法律规定的范围内，大胆实践、勇于探索，积极推进检察权运行机制改革，从而为立法机关修改法律提供理论和实践依据。

本文原载《宁波大学学报》（人文社科版）2016年第2期

作者张兆松系浙江工业大学法学院教授、北京东卫（杭州）律师事务所刑事部主任

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